3 ngộ nhận về kinh tế Nhà nước và DNNN

Nhiều ý kiến chưa phân biệt tên gọi KTNN và DNNN, mà thường dùng chung và đánh đồng với nhau. Từ đó dẫn đến sự ngộ nhận lớn là đồng nhất vĩnh viễn, cứng nhắc vai trò chủ đạo đương nhiên của KTNN với vai trò tương tự của DNNN.

Hơn nữa, hiểu cứng nhắc khái niệm chủ đạo trong nền kinh tế trước và sau Đổi mới, kéo theo những tranh luận “vô tiên khoáng hậu” về cách hiểu này.

Trước hết, cần khẳng định về tên gọi, KTNN khác DNNN và nội hàm của KTNN rộng hơn và bao quát trong nó DNNN chỉ như một bộ phận.

Từ năm 1986 đến nay, nội hàm KTNN trong công tác thống kê đã được xây dựng và điều chỉnh nhiều lần tương ứng với từng giai đoạn cụ thể.

Giai đoạn từ 1986-1990: KTNN bao gồm các xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, các công ty kinh doanh thương nghiệp, ăn uống, xí nghiệp vận tải, xây dựng và dịch vụ phục vụ đời sống... của Nhà nước.

Giai đoạn từ 1991-2000: Theo Quyết định số 147/QĐ-PPCĐ ngày 23/12/1992 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê, KTNN bao gồm các DNNN và các cơ quan hành chính, sự nghiệp, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp hoạt động chủ yếu bằng NSNN. Trong đó, DNNN là các đơn vị kinh tế do Nhà nước hoặc các tổ chức chính trị, chính trị xã hội sở hữu 100% vốn, được thành lập và hoạt động theo Luật DN Nhà nước.

DNNN được chia theo cấp quản lý: DNNN Trung ương và DNNN địa phương. Còn các cơ quan hành chính, sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp là các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực hành chính, sự nghiệp dựa chủ yếu vào NSNN; bao gồm: Các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, các đơn vị sự nghiệp công lập và bán công như nghiên cứu khoa học, giáo dục, y tế, văn hoá thể dục thể thao... Các đơn vị, tổ chức chính trị và chính trị xã hội như Đảng Cộng sản Việt Nam, Đoàn Thanh niên, Phụ nữ, Công đoàn, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân... Các tổ chức xã hội nghề nghiệp như: Hội Nhà văn, Hội Điện ảnh, Hội Liên hiệp Văn học nghệ thuật, Hội Nhà báo, Hội Nghệ sỹ Sân khấu, Hội Luật gia...

Giai đoạn từ 2001-2010, KTNN gồm: Các DNNN, doanh nghiệp của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội đang hoạt động theo Luật DNNN. Các công ty TNHH một thành viên mà chủ sở hữu vốn là Nhà nước hoặc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội đang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Các công ty cổ phần được cổ phần hoá từ DNNN hoặc một bộ phận của DNNN, đang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 51% cổ phần trở lên hoặc Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối hoặc cổ phần đặc biệt.

Các cơ quan hành chính, sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp: bao gồm các đơn vị kinh tế hoạt động trong các lĩnh vực hành chính sự nghiệp mà kinh phí hoạt động dựa chủ yếu vào ngân sách Nhà nước; các đơn vị này bao gồm: Các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương (cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp); các đơn vị sự nghiệp công lập và bán công đang hoạt động trong lĩnh vực khoa học, giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao...

Giai đoạn từ năm 2010 đến nay, khi Luật DNNN bị xoá bỏ, các DNNN thực hiện chuyển đổi sang dạng DN hoạt động theo Luật DN, thì KTNN hiện bao gồm: Các DNNN 100% vốn Nhà nước đã chuyển đổi hình thức theo Luật DN và phần vốn và tài sản Nhà nước trong các doanh nghiệp khác đang hoạt động theo Luật DN.

Các quỹ và tài sản quốc gia khác (tài chính và phi tài chính) thuộc sở hữu Nhà nước và các cơ quan hành chính, sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp hoạt động chủ yếu dựa vào ngân sách Nhà nước (các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, các đơn vị sự nghiệp công lập và bán công về nghiên cứu khoa học, giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao…, cũng như các đơn vị, tổ chức chính trị xã hội như Đảng cộng sản Việt Nam, Đoàn thanh niên, Phụ nữ, công đoàn, Hội Cựu chiến binh..., và các tổ chức xã hội nghề nghiệp như Liên minh HTX, Hội Nhà văn...

Trong thời gian đầu của quá trình đổi mới nền kinh tế ở Việt Nam, DNNN được quan niệm là những tổ chức kinh doanh do Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ (Điều 1 NĐ 388/HĐBT ngày 20 tháng 11 năm 1991). Theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003, Điều 1. “Doanh nghiệp Nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty Nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn”. Sau khi Luật DN được ban hành năm 2005, thì DNNN được hiểu là DN trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.

Theo Nghị định 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN thì “DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, bao gồm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; và doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên” .

Nghị định 99/2012/NĐ-CP còn khẳng định, Chính phủ thống nhất quản lý và thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Nhà nước chỉ đầu tư vốn, tài sản vào doanh nghiệp hoạt động trong những ngành, lĩnh vực, khâu then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh, làm nòng cốt để KTNN thực hiện được vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô.

Với giá trị to lớn về tài sản vật chất và phi vật chất, có thể nói, vai trò chủ đạo của KTNN là đương nhiên, không thể phủ nhận và không thể thay thế bởi bất kỳ thành phần kinh tế phi Nhà nước nào khác. Hơn nữa, nếu trước Đổi mới, chỉ có thành phần KTNN là chủ yếu, nên DNNN cũng đồng thời có vai trò chủ đạo trong khu vực doanh nghiệp xã hội. Ngày nay, cùng với sự phát triển kinh tế đa thành phần và quá trình hội nhập, các DNNN sẽ ngày càng giảm dần vai trò chủ đạo theo nghĩa truyền thống. Đồng thời, vai trò chủ đạo của KTNN, do đó, của DNNN đang có sự biến đổi theo hướng, từ chủ đạo tuyệt đối về lượng, lĩnh vực kinh doanh, sang chỉ chủ đạo trong lĩnh vực mà tư nhân không thể, không muốn đảm nhiệm và nhà nước cần độc quyền.

Nói cách khác, DNNN ngày càng giảm dần vai trò của mình trong nền kinh tế vì lợi nhuận, ngày càng thu hẹp sự chủ đạo từ phạm vi toàn bộ nền kinh tế chỉ còn vào một số lĩnh vực, ngành kinh tế chủ chốt. Đồng thời, vai trò chủ đạo của khu vực KTNN trong thời gian tới cũng cần được nhấn mạnh vào các nội dung và mục tiêu: Nắm giữ các tài sản, tổ chức các hoạt động độc quyền thuộc lĩnh vực đảm bảo an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội; chủ động giữ vững các cân đối cơ cấu lớn, liên ngành, cấp quốc gia và ở địa phương, địa bàn cần thiết; chủ động và trực tiếp đảm nhận đầu tư vào những dự án, địa bàn không hấp dẫn hoặc cần thiết để định hướng, mở rộng đầu tư phát triển từ các nguồn  vốn ngoài ngân sách Nhà nước.

Ngộ nhận 2: Đồng nhất cơ chế quản lý DNNN giữa nhiệm vụ kinh doanh vị lợi nhuận với nhiệm vụ công ích

Khác với các hoạt động kinh tế khác, hoạt động kinh tế của Nhà nước, và do đó của DNNN, luôn có 2 mục tiêu với 2 tính chất khác nhau, đó là mục tiêu kinh doanh thông thường như các DN khác, và mục tiêu công ích đặc trưng riêng có của mình.

Vì vậy, cần xác định rõ theo các hệ tiêu chí đồng bộ và khoa học về tính chất kinh doanh và tính chất công ích của DNNN; từ đó làm rõ cơ chế quản lý phù hợp đáp ứng mục tiêu kinh tế-xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; khắc phục sự nhập nhằng giữa nguồn vốn hoạt động vì lợi nhuận với nguồn vốn hoạt động phi lợi nhuận, cũng như giữa trách nhiệm xã hội của các tập đoàn KTNN đối với ổn định kinh tế vĩ mô với nhiệm vụ sản xuất kinh doanh, dễ dẫn đến đầu tư của tập đoàn vừa  bị phân tán, vừa dễ bị lạm dụng, kém hiệu quả.

Đây cũng là điểm nút để giảm thiểu sự nhập nhằng, mù mờ hoặc lạm dụng trong hạch toán và đánh giá các hoạt động công ích và hoạt động kinh doanh của các DN trong thực tiễn cả quản lý Nhà nước, cũng như sự hoạt động tự chủ của DNNN, khiến các DNNN không hoạt động hiệu quả như mong muốn và tiềm năng, nhất là đối với các DNNN thuộc lĩnh vực độc quyền cao. Đồng thời, sự bình đẳng giữa các DNNN với các DN khác ngày càng được khẳng định theo Luật Doanh nghiệp đối với các hoạt động kinh doanh, hoặc theo Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư Công (đang được xây dựng), với yêu cầu ngày càng mở rộng sự tham gia của các DN khác vào thực hiện các hoạt động công ích được tài trợ bằng nguồn vốn NSNN theo nguyên tắc khuyến khích đấu thầu công khai và bình đẳng, giảm thiểu tình trạng khép kín, sự chi phối của lợi ích nhóm và tư duy nhiệm kỳ… như tinh thần Nghị quyết Hội nghị TW3 Đại hội XI đã chỉ rõ.

Ngộ nhận 3: Đồng nhất cải cách DNNN với làm suy yếu khu vực DNNN và KTNN

Dù có xu hướng ngày càng giảm thiểu, thu hẹp, song như kinh nghiệm thế giới chỉ ra, tái cơ cấu và đổi mới quản lý DNNN trong bối cảnh mới không phải là làm suy yếu và dần xóa bỏ triệt để các doanh nghiệp và khu vực kinh tế này mà là làm cho chúng ngày càng hoạt động tốt hơn, hiệu quả hơn và đóng góp nhiều hơn cho kinh tế quốc gia theo nguyên tắc quản lý kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

Tính đến tháng 8/2013, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt đề án tái cơ cấu của 17 tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nước quan trọng (TCty 91); đã phê duyệt 100/101 phương án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp của các bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2011-2015. Số lượng doanh nghiệp Nhà nước đã giảm mạnh, đến đầu năm 2013 cả nước còn 1.284 doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước. Hiện có gần 50% số địa phương không còn doanh nghiệp Nhà nước kinh doanh thuần túy. Sự tham gia của khu vực tư nhân vào các công ty cổ phần hỗn hợp Nhà nước-tư nhân tăng mạnh. Năm 2012 cả nước có trên 1900 công ty cổ phần có cổ phần Nhà nước chiếm trên 50% tổng số cổ phần phổ thông phát hành tại thời điểm cổ phần hóa.

Tuy nhiên, khu vực DNNN vẫn đang chiếm tới 45% tổng vốn đầu tư, 70% viện trợ phát triển chính thức và sử dụng 60% vốn vay từ các ngân hàng thương mại, chiếm khoảng 30% GDP hằng năm.

Trong triển vọng, có thể và cần giảm tỷ trọng của DNNN trong GDP từ mức khoảng 30% GDP hiện nay xuống còn khoảng 10-15% GDP; đẩy nhanh hơn tốc độ cổ phần hóa và không nên để quá nhiều DNNN nắm cổ phần quá cao.

TS Nguyễn Minh Phong