Một số điểm mới của Luật Tổ chức Chính phủ 2015

Bài viết này xin đề cập một số điểm mới quan trọng của Luật tổ chức Chính phủ năm 2015.

Đề cao và cụ thể hóa chức năng hành pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền; hoàn thiện cơ sở pháp lý thúc đẩy tính chủ động, linh hoạt trong hoạt động của Chính phủ

Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến rất lớn trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta khi khẳng định tính chất, chức năng hành pháp, cũng như các nhiệm vụ, quyền hạn về hành pháp của Chính phủ. Quyền lực hành pháp của Chính phủ bao gồm việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật và đề xuất, xây dựng chính sách quốc gia.

Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, về nhiệm vụ, quyền hạn hành pháp của Chính phủ, có 2 điểm mới quan trọng nhất sau đây:

Thứ nhất, khác với Luật hiện hành, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã khẳng định mạnh mẽ, đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật¹. Trong đó, coi trọng trước hết là nhiệm vụ, quyền hạn lập quy: “Ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện các nhiệm vụ được giao” (Khoản 1 Điều 6). Đây không chỉ là một bước tiến về kỹ thuật lập pháp, mà còn thể hiện nhận thức rất rõ về vai trò, trách nhiệm hành pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, coi pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động quản lý điều hành của bộ máy hành chính nhà nước.

Thứ hai, cụ thể hóa thẩm quyền hoạch định chính sách của Chính phủ. Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn đề xuất, xây dựng trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các chương trình, dự án khác (Khoản 1 và 2 Điều 7).

Khắc phục hạn chế của Luật hiện hành, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã có một số quy định theo tinh thần đổi mới về cách thức, phương pháp thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ bảo đảm linh hoạt, hiệu quả, đó là:

Thứ nhất, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định nguyên tắc và một số nội dung phân cấp quan trọng, tạo cơ sở cho tiếp tục đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực, lần đầu tiên nguyên tắc phân quyền hợp lý trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ được khẳng định. Đây là cơ sở tiền đề cho việc xây dựng Chính phủ phân quyền trong quan hệ với chính quyền địa phương, thúc đẩy đổi mới mạnh mẽ hoạt động của Chính phủ và của các bộ, ngành, từng bước hình thành tự quản địa phương;

Thứ hai, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật đã khẳng định rõ việc ủy quyền của Chính phủ cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (khoản 1 Điều 25);

Thứ ba, không kế thừa quy định của Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành về những vấn đề quan trọng bắt buộc phải đưa ra phiên họp Chính phủ để thảo luận tập thể và quyết định theo đa số²; đồng thời, đã quy định rõ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ: “Trong trường hợp Chính phủ không họp, Thủ tướng Chính phủ quyết định gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ bằng văn bản” (Khoản 2 Điều 44).

Xác định rõ vị trí và tiếp tục đề cao vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối với hệ thống hành chính Nhà nước

Lần đầu tiên ở tầm hiến định, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và cũng đã quy định rõ nội dung chịu trách nhiệm của Thủ tướng: Chịu trách nhiệm “về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao” trước Quốc hội (Khoản 2 Điều 95).

Trên tinh thần và nội dung quy định mới của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối với hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã có một bước tiến quan trọng khi khẳng định đầy đủ và rõ hơn vị trí của Thủ tướng Chính phủ là “người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước” (Khoản 2 Điều 4).

Với quy định này, ở tầm luật định, thiết chế Thủ tướng Chính phủ đã cơ bản được hoàn thiện, là một thiết chế độc lập có vị trí rõ ràng, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phát huy vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng trong lãnh đạo và điều hành hoạt động, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước.

Đồng thời, tạo cơ sở cho sự phân công, tách bạch các hoạt động cơ bản của bộ máy hành chính Nhà nước ở trung ương, theo đó, Chính phủ tập trung vào xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý; Thủ tướng lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực thi chính sách, pháp luật trong quản lý ngành, lĩnh vực.

Có thể thấy, thay đổi mang tính cải cách nhất của Hiến pháp năm 2013 về cơ chế thực thi quyền lực của Chính phủ chính là việc chuyển đổi từ Chính phủ sang cho Thủ tướng Chính phủ vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia.

Theo tinh thần này của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không chỉ chuyển những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan của Chính phủ sang cho Thủ tướng thực hiện, mà còn bổ sung một số nhiệm vụ mới cho Thủ tướng Chính phủ nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu hệ thống hành chính trong việc đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường kỷ luật kỷ cương, xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, hiện đại, phục vụ nhân dân.

Có 7 nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ³ được Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 chuyển giao toàn bộ hoặc một phần cho Thủ tướng Chính phủ thực hiện. Đó là: (1) “Quản lý và điều hành hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương...”; (2) “Chỉ đạo và thống nhất quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương”; (3) “Lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thanh tra, kiểm tra các hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước”; (4) “Lãnh đạo, chỉ đạo việc kiểm tra, thanh tra công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương”; (5) “Quyết định việc phân cấp quản lý công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính của bộ máy Nhà nước”; (6) “Lãnh đạo, chỉ đạo việc quản lý, điều hành toàn bộ cơ sở vật chất, tài chính và nguồn ngân sách Nhà nước để phục vụ cho sự vận hành của bộ máy Nhà nước”; (7) “Lãnh đạo, chỉ đạo công tác cải cách hành chính và cải cách chế độ công vụ, công chức trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương”⁴.

Có thể thấy, nhiệm vụ (1) được chuyển giao toàn bộ từ Chính phủ sang cho Thủ tướng; các nhiệm vụ còn lại được tách ra từ một số nhiệm vụ của Chính phủ, trong đó chủ yếu là các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính Nhà nước⁵.

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, có 6 nhiệm vụ, quyền hạn mới, lần đầu tiên, được Luật quy định cho Thủ tướng Chính phủ, đó là: (1) “Lãnh đạo, chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện các quy định của pháp luật và các chương trình, kế hoạch, chiến lược của Chính phủ trên các lĩnh vực quản lý...”; (2) “Lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra và xử lý các vi phạm trong quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong phạm vi toàn quốc”; (3) “Trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại nước ngoài”; (4) “cho từ chức Thứ trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; “đình chỉ công tác Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đình chỉ, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp...”; (5) “quyết định giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ...; quyết định giao quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong trường hợp khuyết Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”; (6) “Quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn đặc thù, chuyên ngành thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Quyết định thành lập các cơ quan, tổ chức khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”⁶.

Tinh thần xuyên suốt các nhiệm vụ, quyền hạn mới của Thủ tướng Chính phủ là đề cao vị trí, vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng nhằm bảo đảm tăng cường tính chủ động, linh hoạt, nhanh nhạy, kịp thời trong quản lý, điều hành, tính thống nhất, thông suốt, liên tục trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương.

Trong đó, nhiệm vụ, quyền hạn (4) và (5) liên quan đến công tác nhân sự của hệ thống hành chính là quan trọng nhất, bởi lẽ, với những nhiệm vụ, quyền hạn này, Luật đã hoàn thiện những công cụ quan trọng nhất để bảo đảm cho Thủ tướng có thể thực hiện đầy đủ vai trò và trách nhiệm trong việc lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương.

Trong các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định cho Thủ tướng, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 lần đầu tiên đã hình thành rất rõ nét cơ chế đồng bộ thực thi quyền lực của Thủ tướng Chính phủ theo tinh thần, giao nhiệm vụ quản lý, điều hành, gắn với đề cao trách nhiệm của Thủ tướng, đồng thời giao cho Thủ tướng quyền điều hành về tài chính và ngân sách Nhà nước và quyền hạn quyết định về công tác nhân sự để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ được giao.

Để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, lần đầu tiên, đã có quy định Thủ tướng có quyền quyết định phân cấp quản lý cán bộ, công chức, viên chức, nhất là có thể ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền Thủ tướng (Điểm đ và g Khoản 2 Điều 28).

Phân định rõ mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với bộ, cơ quan ngang bộ; đổi mới chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ

Trên thực tế, có một trật tự đã được Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành và các luật chuyên ngành, cũng như các văn bản của Chính phủ khẳng định: Bộ, cơ quan ngang bộ được đặt lên trên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo đó, các nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được phát sinh từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ; Bộ trưởng chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của bộ. Đây là một trật tự không phù hợp với Hiến pháp năm 1992, cũng như Hiến pháp năm 2013.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã xác lập lại trật tự của mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với bộ, cơ quan ngang bộ theo đúng tinh thần của Hiến pháp. Theo đó, Luật có một chương quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Chương IV); tiếp đó là một chương về bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ (Chương V).

Trong quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã có một cách tiếp cận hoàn toàn mới, lần đầu tiên phân định rõ 2 loại nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: (1) với tư cách là thành viên Chính phủ; (2) với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc.

Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý Nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực (Khoản 1 Điều 39), nhưng trật tự đã hoàn toàn khác so với Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Đó là chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ xuất phát và hình thành trên cơ sở thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã được Hiến pháp quy định. Đây là bước tiến quan trọng về nhận thức và kỹ thuật lập pháp.

Luật đã khẳng định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực được phân công, có thẩm quyền cao nhất trong việc quản lý hành chính đối với ngành, lĩnh vực đó. Cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập ra để giúp Bộ trưởng thực hiện thẩm quyền này. Chức năng, thẩm quyền của bộ, cơ quan ngang bộ là sự chuyển hoá chức năng, thẩm quyền của Bộ trưởng và đương nhiên Bộ trưởng phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về mọi hoạt động quản lý của Bộ mình đối với ngành, lĩnh vực được phân công.

Vị trí, chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ đã được Luật Tổ chức Chính phủ quy định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; tổ chức thi hành và kiểm tra việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (Khoản 1 Điều 39).

So với Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, về mặt nội dung, quy định này của Luật có 2 điểm mới: (1) bỏ chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước; (2) bổ sung chức năng tổ chức thi hành và kiểm tra việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc.

Hai điều chỉnh này đối với chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ là nỗ lực lập pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước và tổ chức thi hành pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội.

Mặt khác, cũng phải thấy rằng, việc bổ sung chức năng tổ chức thi hành pháp luật là bước đổi mới quan trọng hướng tới phân công rành mạch giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với bộ, cơ quan ngang bộ. Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ tiến tới phải thực sự trở thành cơ quan có vai trò chủ yếu là tổ chức thực thi pháp luật trong quản lý ngành, lĩnh vực.

Tinh giản tổ chức bộ máy theo tinh thần cải cách hành chính lần đầu tiên trở thành giải pháp lập pháp. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã quy định cụ thể về số lượng cấp phó và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, tạo khuôn khổ thể chế vững chắc thúc đẩy cải cách tổ chức bộ máy, đổi mới phương thức làm việc của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.

Về số lượng cấp phó, Luật quy định: (1) “Số lượng Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không quá 5; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao không quá 6. Trong trường hợp do sáp nhập bộ, cơ quan ngang bộ hoặc do yêu cầu điều động, luân chuyển cán bộ của cơ quan có thẩm quyền thì Thủ tướng Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định” (khoản 2 Điều 38); (2) “Số lượng cấp phó của người đứng đầu vụ, văn phòng, thanh tra, cục và đơn vị sự nghiệp công lập không quá 03; số lượng cấp phó của người đứng đầu tổng cục không quá 04” (khoản 2 Điều 40). Những quy định này nhằm để kiểm soát chặt, khắc phục xu hướng gia tăng số lượng cấp phó trong bộ máy hành chính Nhà nước ở Trung ương.

Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ được Luật quy định bao gồm “vụ, văn phòng, thanh tra, cục, tổng cục; các đơn vị sự nghiệp công lập” (Khoản 1 Điều 40). Được luật hóa trên cơ sở quy định của Chính phủ, quy định này bảo đảm tính ổn định lâu dài, tính thống nhất về khung cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ, cơ quan ngang bộ.

Nguyễn Phước Thọ

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật

Văn phòng Chính phủ

1. Trong khi các luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và năm 2001 kế thừa cách quy định của Luật Tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong tổ chức thi Hiến pháp và pháp luật mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật, hơn nữa lại được đặt ở vị trí cuối cùng trong 10 lĩnh vực được quy định.

2. Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.

3. Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.

4. Quy định tại các Điểm a, b, c, d, đ, e, h khoản 2 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.

5. Trong khi Luật Tổ chức Chính phủ vẫn khẳng định các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong quản lý thống nhất đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước, cũng như chế độ tiền lương, phụ cấp và các chế độ, chính sách khác đối với cán bộ, công chức, viên chức.

6. Điểm đ, e Khoản 1, Khoản 4, 5, 7, 10 Điều 28.