Một số ý kiến về việc đăng các văn bản pháp luật trên Công báo cấp Tỉnh

1. Hiện nay, trong điều kiện thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước ta là: tiến hành công cuộc đổi mới sâu sắc và toàn diện đất nước, đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá vì mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh", xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập khu vực và quốc tế, thì việc minh bạch hoá, công khai hoá các chính sách, thủ tục của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa phương là một yêu cầu cấp thiết.

Thực hiện thẩm quyền theo quy định của pháp luật, ngày 17 tháng 02 năm 2006, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ký, ban hành Thông tư số 03/2006/TT-VPCP hướng dẫn thực hiện Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3/2004 của Chính phủ về Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với tổ chức và hoạt động của Công báo cấp tỉnh (sau đây gọi tắt là Thông tư số 03/2006/TT-VPCP).

Mục II Thông tư số 03/2006/TT-VPCP nêu trên quy định các văn bản đăng Công báo cấp tỉnh, bao gồm:

g) Việc đăng Công báo đối với các văn bản pháp luật không quy định tại điểm a, b, c khoản 2 Mục II của Thông tư này và các văn bản pháp luật khác của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể''.

2. Điều đáng lưu ý ở đây là: Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 quy định việc đăng Công báo các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh; nhưng khoản 1 Điều 6 Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23 tháng 3 năm 2004 của Chính phủ về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi tắt là Nghị định số 104/2004/NĐ-CP) quy định các văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh bao gồm: ''các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành'' và Mục II Thông tư 03/2006/TT-VPCP quy định đăng Công báo cấp tỉnh các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện, các nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, các văn bản cá biệt của UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các văn bản pháp luật khác có liên quan.

Các quy định về văn bản đăng Công báo cấp tỉnh tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP và Thông tư số 03/2006/TT-VPCP mở rộng hơn so với quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhưng không trái với Luật này. Ở đây có hai vấn đề cần phải làm rõ: việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và việc xuất bản, phát hành Công báo.

Thứ nhất, về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

Văn bản quy phạm pháp luật phải được xây dựng, ban hành theo đúng quy trình do pháp luật quy định, bao gồm các bước như: lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (nếu pháp luật có quy định); thành lập ban soạn thảo và tổ biên tập (nếu pháp luật có quy định); tổ chức tổng kết tình hình thi hành pháp luật có liên quan đến các quan hệ xã hội cần ban hành văn bản mới để điều chỉnh; khảo sát thực tế; thu thập, xử lý thông tin, tư liệu; tổ chức soạn thảo; lấy ý kiến; thẩm định; thẩm tra; giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định, thẩm tra; trình, thông qua; ký, ban hành; công bố; đăng Công báo (hoặc niêm yết); tổ chức thực hiện; kiểm tra việc thực hiện; tổng kết tình hình thực hiện; báo cáo tình hình thực hiện. Như vậy, việc đăng Công báo là một khâu không thể thiếu được trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền ở Trung ương ban hành có hiệu lực sau mười lăm ngày, kể từ ngày đăng Công báo hoặc muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó - như vậy, việc đăng Công báo các văn bản này làm phát sinh thời điểm có hiệu lực của văn bản (trừ trường hợp văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành trong tình trạng khẩn cấp theo quy định tại khoản 3 Điều 75 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002). Đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh thì hiệu lực của văn bản được thực hiện theo quy định tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và không phụ thuộc vào ngày đăng Công báo, nhưng văn bản nhất định phải được đăng Công báo trong thời hạn quy định.

Thứ hai, việc xuất bản, phát hành Công báo:

Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 104/2004/NĐ-CP quy định: ''Công báo là ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các văn bản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của pháp luật, các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ các Điều ước quốc tế các bên thoả thuận không công bố hoặc không được phép công bố theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền; thông tin, phổ biến văn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành''.

Theo quy định trên đây, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ có duy nhất một tờ Công báo. Tờ Công báo này được xuất bản, phát hành ở Trung ương để đăng tải các văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền ở Trung ương ban hành và Công báo cấp tỉnh là ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xuất bản, có chức năng công bố các văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật. Cần phải hiểu ''văn bản pháp luật'' theo nghĩa rộng, bao gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và các văn bản pháp luật khác có liên quan như các điều ước quốc tế, các thoả thuận quốc tế, công văn chỉ đạo, điều hành ... Công báo Trung ương không chỉ đăng văn bản quy phạm pháp luật mà còn đăng các văn bản pháp luật khác. Tương tự, Công báo cấp tỉnh không chỉ đăng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 mà còn có thể đăng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện; ngoài ra, các nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, các văn bản cá biệt của UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các văn bản pháp luật khác quy định tại khoản 2 Mục II Thông tư số 03/2006/TT-VPCP cũng được đăng Công báo cấp tỉnh. Các văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước ở Trung ương, HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã tạo thành một hệ thống thống nhất các văn bản pháp luật của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Việc công khai hoá, minh bạch hoá các văn bản pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện trên Công báo cấp tỉnh (và sẽ trên Công báo điện tử) cũng phù hợp với các cam kết khi nước ta hội nhập với khu vực và quốc tế.

Tức là, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động xuất bản, phát hành Công báo là hai hoạt động khác nhau; nhưng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan và người có thẩm quyền ban hành phải được đăng Công báo theo quy định của pháp luật, còn hoạt động xuất bản, phát hành Công báo không chỉ đăng tải văn bản quy phạm pháp luật mà còn đăng các văn bản pháp luật khác để thực hiện nhiệm vụ của mình do pháp luật quy định. Hoạt động xuất bản, phát hành Công báo đã có từ hơn 60 năm nay; trong khi đó, các quy định và khái niệm khoa học về văn bản quy phạm pháp luật mới được ''luật hoá'' từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua năm 1996 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND được Quốc hội thông qua năm 2004.

3. Việc mở rộng các văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh nhằm các mục đích sau đây:

Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện, các nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, các văn bản cá biệt của UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các văn bản khác được đăng trên Công báo cấp tỉnh là nguồn thông tin pháp lý quan trọng giúp cho các cán bộ, công chức, viên chức của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế ở địa phương và nhân dân địa phương, nhất là nhân dân và các đoàn thể ở cơ sở nắm được những chủ trương, chính sách do HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp huyện ban hành nhằm thể chế hóa và tổ chức thực hiện các đường lối, chính sách của Đảng và các văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước ở Trung ương tại địa phương;

Thứ hai, đây là một trong những kênh thông tin pháp lý quan trọng và duy nhất để công khai hóa, minh bạch hóa các chính sách của cơ quan nhà nước ở địa phương, phù hợp với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế, xây dựng xã hội  công bằng, dân chủ, văn minh, từng bước xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

Thứ ba, các văn bản pháp luật đăng trên Công báo cấp tỉnh giúp cho các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương và cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức kiểm tra, giám sát tốt hơn hoạt động của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, bởi vì, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật là một trong những hoạt động chủ yếu và quan trọng nhất của cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương; chất lượng của văn bản là một trong những điều kiện quan trọng quyết định chất lượng của công tác quản lý nhà nước;

Thứ tư, thông qua các văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh, người dân địa phương có thể biết được những quyền lợi và nghĩa vụ của mình khi cơ quan nhà nước có những chủ trương, chính sách liên quan đến đời sống của người dân như các quyết định về thủ tục hành chính trong các lĩnh vực cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, thủ tục đăng ký khai sinh, hộ khẩu v. v... hoặc các quyết định về quy hoạch sử dụng các loại đất, quy hoạch xây dựng khu đô thị mới, xây dựng khu dân cư nông thôn, quy hoạch khu công nghiệp, quy hoạch giao thông, thủy lợi...; các quyết định về thu hồi đất để xây dựng khu đô thị mới, khu công nghiệp, các công trình quan trọng của địa phương, của quốc gia; các quyết định về đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư, ổn định đời sống của người dân sau khi bị thu hồi đất v. v... Hoặc các điều ước quốc tế do cơ quan nhà nước ở Trung ương ký kết, gia nhập có hiệu lực tại địa phương; các thỏa thuận quốc tế do chính quyền địa phương ký kết với địa phương của các nước hoặc các vùng lãnh thổ, các tổ chức quốc tế theo quy định tại Nghị định số 20/2002/NĐ-CP ngày 20 tháng 02 năm 2002 của Chính phủ về ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và tổ chức xã hội - nghề nghiệp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam... Nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài cũng cần được biết những chính sách, thủ tục hành chính thông thoáng tại địa phương để quyết định lựa chọn địa bàn đầu tư... Có thể nói, việc đăng tải những quyết định này lên Công báo cấp tỉnh là tạo ra một kênh thông tin pháp lý chính thức rất quan trọng để người dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua việc tìm hiểu, thực hiện và giám sát việc thực hiện các chủ trương, các quyết định do chính quyền địa phương nơi mình cư trú ban hành, theo đúng phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra";

Thứ năm, các văn bản pháp luật đăng trên Công báo cấp tỉnh là nguồn thông tin pháp luật quan trọng của chính quyền địa phương, giúp cho các cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và văn bản pháp luật nói chung có tài liệu để nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các địa phương trong tỉnh và trong cả nước trong việc tham mưu, hoạch định, phân tích, quyết định chính sách (nhưng không được học tập kinh nghiệm ban hành chính sách trái pháp luật như các chính sách ưu đãi, khuyến khích trái pháp luật do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành đang bị Chính phủ chỉ đạo xử lý) nhằm nâng cao chất lượng của công tác tham mưu, cũng như nâng cao trình độ, kỹ năng xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật. Đồng thời, các văn bản đăng  trên Công báo cấp tỉnh cũng giúp cho các luật gia, luật sư, các học sinh, sinh viên, các nhà khoa học, nhà quản lý, các thầy giáo, cô giáo giảng dạy, nghiên cứu về pháp luật có tài liệu nghiên cứu, học tập và có điều kiện xem xét để phản biện đối với nội dung, hình thức của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành, làm cho công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và văn bản pháp luật nói chung ngày càng được nâng cao chất lượng.

4. Theo quy định tại điểm c khoản 2 Mục II của Thông tư số 03/2006/TT-VPCP thì các quyết định, chỉ thị do Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND tỉnh được quy định tại khoản 3 Điều 127 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không phải đăng Công báo cấp tỉnh như các quyết định về: ''phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của Ủy  ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; điều động, đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý''. Tuy nhiên, theo ý kiến riêng cá nhân, các quyết định như ''khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân công quản lý'' thì không nên đăng Công báo, còn các quyết định về: ''phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; điều động, đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý'' thì nên đăng Công báo cấp tỉnh vì các cán bộ, công chức ở Trung ương và địa phương, nhân dân trong và ngoài tỉnh cần và phải biết những quyết định về nhân sự như trên để giao dịch, công tác. Ngoài ra, các công văn hành chính có những nội dung quan trọng (nhưng không được chứa quy phạm pháp luật) của UBND cấp tỉnh, cấp huyện do Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện ký cũng nên đăng Công báo; còn đăng hay không là do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể theo quy định tại điểm g khoản 2 Mục II Thông tư số 03/2006/TT-VPCP.

5. Tóm lại, tổ chức nghiên cứu, tìm hiểu và thực hiện nghiêm các quy định của Thông tư số 03/2006/TT-VPCP và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến việc đăng Công báo cấp tỉnh là công tác quan trọng của UBND các tỉnh để kể từ nay, các văn bản pháp luật do chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện ban hành chính thức được xuất bản, phát hành trên Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại địa phương.

Thông qua việc đăng Công báo cấp tỉnh, việc tìm hiểu, thực hiện, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, của người dân và các cơ quan thông tin đại chúng đối với các văn bản pháp luật do chính quyền địa phương ban hành được đăng trên Công báo cấp tỉnh, chất lượng của các văn bản pháp luật nói trên sẽ ngày càng được nâng cao, càng đúng chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và hợp lòng dân hơn, đáp ứng yêu cầu công khai hoá, minh bạch hoá, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập khu vực và quốc tế./.

ThS. Nguyễn Đình Hào