Chỉ sửa luật về kinh tế không đủ làm kinh tế thị trường

Ảnh minh họa

Tuy nhiên, tự thân những đạo luật đó chưa thể giải quyết căn cơ những vấn đề đang tồn tại, mà cần đổi mới căn bản nền hành chính công và tài chính công.

Để triển khai thực hiện Hiến pháp 2013 và thực hiện “đột phá chiến lược” hoàn thiện thể chế kinh tế theo tinh thần Đại hội Đảng XI, trong Chương trình xây dựng pháp luật của nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII đã dành nhiều ưu tiên cho việc xây dựng và hoàn thiện các đạo luật liên quan đến các lĩnh vực hành chính công, tài chính công, đầu tư, kinh doanh...

Ngay tại Kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII (tháng 11/2013) cùng với việc thông qua Hiến pháp, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm cụ thể hoá các điều khoản của Hiến pháp có liên quan.

Với tính hệ thống, tính cụ thể và quy mô, Luật Đất đai (mới) đang tạo cơ sở pháp lý để chế định các đạo luật có liên quan và cũng tạo ra không ít những hạn chế, mà các Luật khác phải theo như Luật Đầu tư, Luật Kinh doanh bất động sản…

Hiện nay trong Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội năm 2014 có hàng loạt các dự luật mà Chính phủ sẽ trình tại kỳ họp thứ 7, thứ 8 và các kỳ họp tiếp theo trong năm 2015, mà mối quan hệ giữa các dự luật này rất mật thiết với nhau; đòi hỏi tính đồng bộ nhằm tránh sự xung đột pháp lý khi luật đi vào cuộc sống.

Để bảo đảm tính đồng bộ của pháp luật, việc rà soát, đối chiếu từng điều, khoản quy định có liên quan của từng dự luật là quan trọng, nhưng quan trọng hơn là tính nhất quán và đồng bộ về mặt quan điểm của hệ thống pháp luật của một quốc gia nhất định.

Luật pháp của một đất nước cụ thể có ưu điểm, cũng có khuyết điểm, nhưng nhờ tính đồng bộ nên vận hành trôi chảy. Do đó, khi tiếp thu một chế định của một quốc gia nào đó để đưa vào dự luật, chúng ta không thể giải thích theo kiểu thống kê có bao nhiêu nước đi theo chế định đó để chọn theo cách lấy số đông được, mà cần phải xem sự chế định đó đặt trong điều kiện nào. Đó là tính hệ thống của pháp luật.

Gỡ “rào cản” kinh doanh từ cải cách thể chế hành chính - tài chính công

Chúng ta đang dồn mọi nỗ lực để sửa đổi Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, xây dựng mới Luật Đầu tư công... nhằm tháo gỡ những rào cản trong hoạt động kinh doanh; khuyến khích và tạo môi trường đầu tư, kinh doanh bình đẳng; hội nhập với khu vực và thế giới; xử lý những tồn tại trong lĩnh vực đầu tư công.

Tuy nhiên, tự thân những đạo luật đó chưa thể giải quyết căn cơ những vấn đề đang tồn tại, mà cần đổi mới căn bản nền hành chính công và tài chính công.

Cụ thể, để cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, không chỉ tháo gỡ những rào cản về quy trình đăng ký doanh nghiệp, đăng ký đầu tư; mà rào cản còn nằm chủ yếu ở khâu thực hiện công vụ của bộ máy hành chính; sự thiếu minh bạch về chức năng, chồng chéo công vụ giữa các cấp chính quyền; sự vô cảm của công chức khi thi hành công vụ; thói quen chọn cái dễ, cái an toàn cho mình, đẩy cái khó cho người dân, cho doanh nghiệp (DN) chưa khắc phục được thì dù Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp có thông thoáng đến đâu cũng chưa hẳn tạo được thuận lợi cho doanh nghiệp.

Do đó, việc sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ; xây dựng Luật Chính quyền địa phương nhằm tổ chức lại bộ máy hành chính từ Trung ương đến địa phương theo nguyên tắc: Một loại công vụ chỉ do một cấp chính quyền thực hiện; trách nhiệm rõ ràng của từng cấp; xây dựng cơ chế thanh tra công vụ; thực hiện các biện pháp chế tài không chỉ đối với công chức lạm quyền, mà ngay cả những công chức không thực hiện nhiệm vụ mà theo chức trách mình phải làm.  

Trong lĩnh vực tài chính công phải thay đổi căn bản tư duy về ngân sách. Chúng ta đang tồn tại cơ chế ngân sách Nhà nước là sự lồng ghép ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương vào một gói rồi phân cấp cho địa phương, mà không tách biệt theo nguồn ngân sách, nên tạo ra cơ chế xin-cho và lỏng lẻo trong cơ chế giám sát chi tiêu.

Phải đổi mới quan điểm về ngân sách: Ngân sách quốc gia do Quốc hội quyết định và giám sát thực hiện bao gồm tất cả các khoản chi của bộ máy Trung ương và tất cả các khoản chi trợ cấp cho địa phương. Còn ngân sách địa phương theo luật định là các nguồn tài nguyên ngân sách của địa phương do chính quyền địa phương quyết định chi tiêu và chịu trách nhiệm, do HĐND địa phương quyết định và giám sát thực hiện.

Địa phương chỉ tự chủ ngân sách địa phương, chứ không thể tự chủ phần ngân sách quốc gia trợ cấp cho địa phương; mà phần này khi chính quyền địa phương thực hiện theo cơ chế ủy nhiệm của Chính phủ, khác với phần ngân sách địa phương do  Chính quyền địa phương tự chủ quyết định.

Phải xóa bỏ cơ chế “ngân sách mềm” với cơ chế ghi thu-ghi chi và hàng chục loại quỹ mà không nằm trong dự toán ngân sách để thông qua Quốc hội (ngân sách quốc gia) hoặc HĐND (ngân sách địa phương).

Phải áp dụng cơ chế “ngân sách cứng”, tức là không một khoản chi nào của Nhà nước, không được dự toán trong ngân sách hằng năm để Quốc hội hoặc HĐND thông qua, mà có thể chi tiêu được.

Những nỗ lực xây dựng Luật Đầu tư công hiện nay, nếu không thay đổi về quan điểm ngân sách như trên thì cũng chỉ giải quyết phần ngọn chứ chưa giải quyết được tận gốc vấn đề sử dụng kém hiệu quả ngân sách, lãng phí và cơ chế xin-cho.

Đảm bảo tính nhất quán về nội dung trong mối quan hệ giữa các Luật

Hiện nay 4 dự Luật: Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư và quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại DN và Luật Đầu tư công này đang được đưa ra xem xét tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa XIII.

Đó là những dự luật có liên quan mật thiết với nhau nhằm tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng; bảo đảm quyền công dân được tự do kinh doanh những gì mà pháp luật không cấm theo Hiến pháp; nâng cao hiệu quả và xác lập cơ chế trách nhiệm trong hoạt động đầu tư công và đặc biệt giải quyết vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý DN Nhà nước (DNNN).

Nghiên cứu các dự thảo luật nêu trên cho thấy, tính nổi bật so với các luật hiện hành là đổi mới thể chế kinh tế theo hướng tôn trọng thị trường, tháo gỡ những rào cản cho thị trường phát triển lành mạnh và tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, định vị rõ hơn vai trò của Nhà nước, với tư cách là một trong ba chủ thể của thị trường.

Tuy nhiên, qua các chương điều cụ thể của các dự luật trên vẫn còn nhiều vấn đề cần làm rõ về mặt quan điểm mới bảo đảm tính nhất quán về nội dung khi chế định các điều, khoản của luật. Trong đó có 3 vấn đề điển hình:

Trước tiên là quan điểm, đầu tư công không bao gồm những hoạt động đầu tư của Nhà nước vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh (là hoạt động đầu tư của DNNN và Nhà nước góp vốn kinh doanh ở các DN khác).

Đáng lý ra, những hoạt động của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công; cung cấp hàng hóa dịch vụ thiết yếu cho lĩnh vực quốc phòng, an ninh hay những đầu tư mang tính “mở đường” cho kinh tế phát triển không vì mục tiêu sinh lời, thì phải được tổ chức theo mô hình quản trị riêng, thường được gọi là “các định chế công tự quản” và đó phải là đầu tư công và Nhà nước chịu trách nhiệm vô hạn về những hoạt động của nó, không thể để phá sản, xử lý như DN được.

Vấn đề tiếp theo, để tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, khi Nhà nước đầu tư kinh doanh, với tư cách là nhà đầu tư thì vai trò của Nhà nước đối với pháp nhân DN phải đặt ở địa vị cổ đông, dù chiếm bao nhiêu phần trăm cổ phần đi nữa.

Trong một số lĩnh vực mà Nhà nước muốn chi phối những quyết định quan trọng của doanh nghiệp, Nhà nước có quyền đặt ra yêu cầu tăng quyền quyết định cao hơn tỷ lệ cổ phần, nhưng được công khai khi tham gia hoặc mời gọi các nhà đầu tư khác tham gia. Nhưng trong trường hợp này Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư, chứ không phải với tư cách Nhà nước.

Nếu chúng ta tiếp tục xem DN do Nhà nước sở hữu từ 51% vốn điều lệ trở lên là DNNN, thì từ “Nhà nước” được hiểu như thế nào?

Do quan điểm chưa rõ nên lần này dự thảo Luật Doanh nghiệp đã bổ sung thêm một chương quy định DNNN, khác với Luật Doanh nghiệp hiện hành. Tôi cho rằng nếu xử lý vấn đề này không thỏa đáng thì Luật DNsửa đổi sẽ tạo ra tâm lý tiêu cực so với luật hiện hành.

Luật Doanh nghiệp chế định các loại hình tổ chức hoạt động DN để người kinh doanh lựa chọn hình thức thích hợp như công ty cỗ phần, công ty TNHH..., dù người kinh doanh đó là ai. Nhà nước với tư cách là nhà kinh doanh trên thương trường, thì cũng như các nhà kinh doanh khác. Đó là tiêu chí của sự bình đẳng trong kinh doanh.

Vấn đề nữa cũng cần đặt ra là đầu tư và quản lý vốn kinh doanh của Nhà nước cần được luật hóa ở chỗ, (1) Chính phủ được kinh doanh những gì mà luật cho phép, chứ không phải kinh doanh những gì mà luật không cấm như công dân; (2) chế định mối quan hệ giữa chủ đầu tư (Nhà nước) với người được Nhà nước cử (phải hiểu là Nhà nước thuê) quản trị DN và (3) cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động kinh doanh của Nhà nước.

Có thể xem 3 vấn đề nêu trên là nội dung chính của Luật Đầu tư và quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Ở đây chúng ta cũng cần làm rõ quan điểm, Nhà nước sở hữu vốn điều lệ của doanh nghiệp, kể cả sở hữu 100%, thì Nhà nước là sở hữu chủ doanh nghiệp, chứ không sở hữu tài sản cụ thể của doanh nghiệp. Không đồng hóa tài sản của pháp nhân với tài sản của Nhà nước.

Do đó, khi DN (ngay cả 100% vốn điều lệ do Nhà nước sở hữu) đầu tư vào một DN khác như mua cổ phần chẳng hạn, thì DN là chủ sở hữu cổ phần chứ không phải Nhà nước. Phần vốn đầu tư đó được thể hiện trong bảng cân đối tài sản của doanh nghiệp. Đây là vấn đề cần làm rõ để xác định thế nào là vốn Nhà nước, thế nào là vốn doanh nghiệp, trước khi chế định thành luật.

Hiến pháp 2013 hiện hành đã mở ra “dư địa” để cải cách thể chế kinh tế và cải cách nền hành chính, tài chính công. Đây là cơ hội để hoàn thiện hệ thống pháp luật. Do đó, cần cần đặt các vấn để trên theo một quan điểm hệ thống để làm cơ sở khoa học cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới những đạo luật cụ thể. Nếu không làm như vậy, thì “tuổi thọ” của những đạo luật mới sẽ không tránh được tình trạng như lâu nay: quá ngắn.  

TS. Trần Du lịch (Ủy viên Ủy ban kinh tế Quốc hội)