Bàn về “tính dân chủ và pháp quyền” trong quyết định hành chính nhà nước

1. Yêu cầu tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ

V ới mục tiêu đưa nước ta từ nay đến năm 2020 cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Đảng và Nhà nước ta đã ngày càng nhận thức một cách sâu sắc và đầy đủ về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN vững mạnh dưới sự lãnh đạo của Đảng dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Từ luận thuyết cốt lõi của C.Mác về “biến nhà nước từ cơ quan đứng trên xã hội thành cơ quan hoàn toàn phục tùng xã hội” và tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về một nền dân chủ XHCN chân chính, thực sự “Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân”, “Chính phủ nhân dân bao giờ cũng đặt quyền lợi dân lên trên hết thảy. Việc gì có lợi cho dân phải hết sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh”, [1] Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định quyết tâm tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, hoạt động trên cơ sở pháp luật với một nền pháp chế dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo đảm sự phát triển tối đa và toàn diện của con người.

Để thực hiện được những mục tiêu nói trên, một trong những nhiệm vụ trọng tâm mà Đảng ta đặt ra là cần đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc tổ chức các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Đảng ta khẳng định cần tiếp tục đổi mới theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả; tổ chức tinh gọn hợp lý; tăng tính dân chủ và pháp quyền trong điều hành của Chính phủ; nâng cao năng lực dự báo, ứng phó và giải quyết kịp thời những vấn đề mới phát sinh. Như vậy, có thể nói, trước yêu cầu cấp thiết đẩy mạnh quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, Đảng ta đã đặc biệt nhấn mạnh yêu cầu tăng tính dân chủ và pháp quyền trong công tác quản lý, điều hành và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ của Chính phủ, đồng thời coi đây là một tiêu chí để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN vững mạnh.

2. Tính dân chủ và pháp quyền trong quyết định hành chính nhà nước

Quyết định hành chính nhà nước là một công cụ quan trọng giúp chính quyền các cấp truyển tải những thông tin của công tác quản lý, điều hành đến với nền kinh tế và toàn bộ xã hội. Quyết định hành chính nhà nước là một dạng quyết định pháp luật, là kết quả của sự thể hiện ý chí, quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước để thi hành luật. Quyết định hành chính nhà nước được ban hành theo một trình tự chặt chẽ dưới những hình thức nhất định nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc để áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội. Quyết định hành chính có các đặc trưng cơ bản là tính ý chí quyền lực, mệnh lệnh đơn phương và tính pháp lý. Trong thực tiễn cuộc sống, nội dung và hình thức của quyết định hành chính nhà nước phải đảm bảo được hai yếu tố là tính hợp pháp và tính hợp lý. Quyết định hành chính đúng sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội, củng cố niềm tin của nhân dân vào bộ máy nhà nước. Quyết định hành chính không đúng, không phù hợp sẽ cản trở phát triển kinh tế xã hội của đất nước, làm giảm niềm tin của nhân dân vào bộ máy công quyền và công tác quản lý, điều hành của các cấp chính quyền.

Nhà nước pháp quyền XHCN là mô hình nhà nước được tổ chức và vận hành nhằm bảo vệ và phát huy chế độ dân chủ của xã hội, hạt nhân của lý luận nhà nước pháp quyền chính là vấn đề dân chủ. Nhà nước pháp quyền tạo ra những cơ chế, thiết chế để thực hiện các quy định của pháp luật, duy trì trật tự và tự do công cộng, tạo ra những điều kiện cần thiết để hiện thực hóa dân chủ như sự quản lý của đa số, sự phân công quyền lực nhà nước và phối hợp quyền lực nhà nước, cơ quan tư pháp thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người… Hình thức biểu hiện dân chủ trong nhà nước pháp quyền XHCN là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, xã hội được quản lý bằng pháp luật, sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào tiến trình phát triển, đảm bảo quyền con người, sự phát triển kinh tế và công bằng xã hội. Thực tiễn cũng đã chứng minh không có nhà nước pháp quyền thì không thể có dân chủ với đúng nghĩa của nó. [2] Khái niệm “nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa” đã được Đảng ta chính thức sử dụng tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Ở đây, chúng ta cũng cần có sự phân biệt giữa nguyên tắc pháp quyền XHCN với nguyên tắc pháp chế XHCN. Nguyên tắc pháp chế XHCN là nguyên tắc đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu đời trong hệ thống lý luận chính trị - pháp lý XHCN truyền thống nhằm khẳng định yêu cầu tuân thủ pháp luật nghiêm chỉnh, triệt để và thống nhất đối với tất cả các cá nhân, tổ chức. Các nguyên tắc cơ bản của pháp chế là tính thống nhất, tính hợp lý và áp dụng chung. Mục đích của pháp chế là nhằm đạt được sự tuân thủ pháp luật đối với tất các các chủ thể quan hệ pháp luật, thiết lập trạng thái hợp pháp trong hệ thống các quan hệ xã hội. Khi xây dựng và phát triển lý luận về Nhà nước pháp quyền XHCN, kế thừa những kinh nghiệm trong quá trình xây dựng nhà nước cách mạng, các nhà nghiên cứu đã cho rằng pháp chế là một trong những nội dung cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN. Theo đó, Nhà nước pháp quyền có nội hàm rộng hơn, phong phú hơn, được thể hiện và nhận diện trên nhiều phương diện khác nhau. [3] Cũng có những quan điểm cho rằng trong nhiều thập kỷ, cũng như các hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa khác, Việt Nam chỉ quan tâm đến yêu cầu và các nguyên tắc của pháp chế mà chưa chú trọng đến pháp quyền. Tuy pháp quyền và pháp chế đều là những triết lý pháp luật đề cao vai trò pháp luật nhưng chúng lại có cơ chế điều chỉnh khác nhau. [4]

Nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch. Hệ thống pháp luật này phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, nhân đạo, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người. Dưới ánh sáng của nguyên tắc pháp quyền, một đạo luật sẽ mất đi tính pháp quyền nếu nó không phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật, không thể hiện được các giá trị cao cả như lương tri, tự do, bình đẳng, công bằng, không phù hợp với tiến bộ xã hội và các giá trị nhân văn của xã hội nói chung.

Trong một quyết định hành chính nhà nước, tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đảm bảo cho quyết định có khả năng thực thi và được xã hội đồng thuận, chấp nhận. Tính hợp pháp chính là hiện thân của nguyên tắc pháp chế, trong khi đó tính hợp lý lại tạo ra sức sống của một văn bản thông qua tính khả thi và hiệu quả về kinh tế - xã hội của văn bản. Theo nguyên tắc pháp chế truyền thống, trong trường hợp có sự không đồng thuận giữa hai thuộc tính nói trên, trong mọi trường hợp tính hợp pháp đều có ưu thế hơn so với tính hợp lý. [5] Tuy nhiên, khi chúng ta đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân với đặc trưng cơ bản là nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân; chăm lo hạnh phúc, sự phát triển tự do của mỗi người, yêu cầu nâng cao tính dân chủ và pháp quyền trong công tác quản lý, điều hành đã ngày càng giành được một vị trí quan trọng, góp phần bảo đảm cho một quyết định hành chính mang đầy đủ bản chất khoa học, dân chủ và “vì nhân dân” của Nhà nước ta.

3. Hàm lượng “dân chủ và pháp quyền” trong thực tiễn một số quyết định hành chính

Trong thực tiễn nội dung các quyết định hành chính ban hành trong thời gian gần đây, phản ứng của người dân kinh doanh vận tải khách du lịch tại vịnh Hạ Long với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh và chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh đối với việc xử lý văn bản này là một dẫn chứng cụ thể và điển hình đối với yêu cầu về đảm bảo tính dân chủ và hợp lý của một quyết định hành chính:

Sáng ngày 10/6/2011, hơn 500 tàu du lịch tham quan vịnh Hạ Long đã từ chối chở khách nhằm phản ứng lại quy định mới siết chặt quản lý tàu du lịch của UBND tỉnh Quảng Ninh mặc cho hàng trăm du khách chờ đợi và phải hủy tour du lịch. Theo đánh giá, hiện nay có khoảng 500 tàu hoạt động kinh doanh vận chuyển khách du lịch trên vịnh, trong đó có 150 tàu lưu trú qua đêm, Nếu áp dụng quy định mới sẽ có khá nhiều tàu lưu trú nghỉ đêm trên vịnh Hạ Long sắp hết thời hạn bảy năm khai thác phải năm bờ hoặc phải chuyển xuống hạng thấp hơn để khai thác thêm một năm. Ông Bùi Huy Trường, chủ 02 tàu du lịch Sóng Biển 05 và Sóng Biển 08 cho rằng quy định mỗi tàu phải có 05 thuyền viên có bằng THPT nhưng mỗi tàu chỉ có ba thuyền viên mà tất cả đều chưa có bằng nên phải ngừng chạy. Ngoài ra, các quy định mới về chứng chỉ chuyên môn, thiết bị tàu thuyền nhất là phòng cháy, chữa cháy đòi hỏi cao nên chủ tàu cần có khoảng thời gian dài mới có thể điều chỉnh kịp. Sau khi sự việc xảy ra, ông Trịnh Đặng Thanh, Phó Giám đốc Sở VH-TT&Du lịch tỉnh Quảng Ninh đã có văn bản đề nghị UBND tỉnh Quảng Ninh lùi thời gian thực hiện các quy định về trang thiết bị phòng cháy chữa cháy. Mặc dù quyết định hành chính đã có hiệu lực thi hành nhưng ông Đặng Huy Hậu, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ninh vẫn chỉ đạo các cơ quan chức năng tiếp tục bàn bạc với chủ tàu, xem xét lại các quy định, nếu có điểm nào chưa phù hợp sẽ điều chỉnh chứ không quá cứng nhắc. [6]

Có thể nói, một trong những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN là Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN; Hiến pháp và các đạo luật có vị trí tối cao trong việc điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đặc trưng nổi bật này thể hiện sự thay đổi căn bản mối quan hệ giữa nhà nước và pháp luật, theo đó, tuy pháp luật do nhà nước ban hành nhưng pháp luật lại có vai trò thống trị đối với chính nhà nước đã ban hành ra nó. Tính thượng tôn pháp luật, vai trò tối cao của Hiến pháp và các đạo luật trong đời sống chính trị - xã hội chính là một đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Tính hợp hiến, hợp pháp chính là một trong những chuẩn mực cơ bản để đảm bảo cho một quyết định hành chính có hiệu lực thi thành trong thực tế cuộc sống. Ví dụ về Nghị quyết của Liên đoàn Bóng đá Việt Nam về việc hạn chế sử dụng cầu thủ nước ngoài đã nhập quốc tịch Việt Nam quyền thi đấu trên sân là một ví dụ về vai trò của tính hợp hiến, hợp pháp trong một quyết định hành chính:

Ngày 18/11/2009, Liên đoàn bóng đá Việt Nam đã ra Nghị quyết số 422/BB-LĐBĐVN, trong đó quy định “Mỗi câu lạc bộ chỉ được sử dụng một cầu thủ nước ngoài đã nhập quốc tịch thi đấu trên sân”. Sau khi xem xét, đánh giá, Bộ Tư pháp đã có Công văn số 4360/BTP-HCTP trả lời Công văn số 1023/2009-CV/LĐBĐ (TT) ngày 30/11/2009 của Liên đoàn bóng đá Việt Nam (VFF) về việc sử dụng cầu thủ nhập quốc tịch Việt Nam thi đấu bóng đá tại giải Vô địch quốc gia và giải hạng Nhất quốc gia năm 2010 và những năm tiếp sau. Theo đó, Bộ Tư pháp khẳng định: Nghị quyết của Liên đoàn bóng đá Việt Nam số 422/BB-LĐBĐVN ngày 18/11/2009 quy định “Mỗi câu lạc bộ chỉ được sử dụng một cầu thủ nước ngoài đã nhập quốc tịch thi đấu trên sân” là chưa phù hợp với quy định tại các Điều 49, 50, 52 và 55 của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, khoản 2 Điều 5 của Luật quốc tịch Việt Nam năm 2008, Điều 5 của Bộ Luật Lao động và Điều 45 của Luật Thể dục thể thao. Theo quy định tại Hiến pháp và các Luật vừa nêu, người có quốc tịch Việt Nam là công dân Việt Nam; mọi công dân Việt Nam đều bình đẳng trước pháp luật không bị phân biệt, đối xử.... Quy định tại Nghị quyết trên của Liên đoàn bóng đá Việt Nam đã hạn chế quyền công dân. Từ nhận định này, Bộ Tư pháp đề nghị Liên đoàn bóng đá Việt Nam xem xét, sửa Nghị quyết cho phù hợp với pháp luật hiện hành. [7]

4. Thay cho lời kết

Quyết định hành chính nhà nước là một công cụ truyền tải các thông tin quản lý xã hội quan trọng, có thể góp phần thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển kinh tế-xã hội tại từng địa phương cũng như trên phạm vi toàn quốc. Gần đây, tính dân chủ và pháp quyền của quyết định thu hồi đất trong vụ việc ông Đoàn Văn Vươn tại xã Vinh Quang, Tiên Lãng, Hải Phòng đang nhận được sự chú ý, quan tâm của xã hội và là một hồi chuông cảnh báo đối với hoạt động quản lý, điều hành của chính quyền các cấp. Trong một Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quyết định hành chính cần phải đảm bảo đầy đủ các thuộc tính dân chủ và pháp quyền trong cả nội dung và hình thức, trong cả thủ tục ban hành và tổ chức thực hiện, đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản trong thực tế cuộc sống. Dân chủ đòi hỏi Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước ta là nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân. Pháp quyền XHCN đòi hỏi tinh thần thượng tôn pháp luật, sự ngự trị tuyệt đối của pháp luật đối với toàn xã hội, đòi hỏi ý thức tuân thủ và chấp hành pháp luật của cơ quan nhà nước, công chức, viên chức và mọi người dân. Nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi các quyết định hành chính phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, nhân đạo, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người. Chính vì vậy, trong bối cảnh nước ta đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân theo tinh thần Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, yêu cầu về tính dân chủ và pháp quyền đã và đang trở thành những đòi hỏi cơ bản, thiết yếu và bức xúc đối với mọi quyết định hành chính nhà nước. Chúng ta đang đẩy mạnh xây dựng một xã hội đoàn kết và đồng thuận, tạo sức mạnh tổng hợp để hoàn thiện các mục tiêu kinh tế xã hội đã đề ra, bài viết xin được khép lại với nhận định của Ban thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về ý nghĩa đích thực của tính dân chủ và pháp quyền trong các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đó chính là lương tri, là lương tâm, là công lý, là lẽ phải và lòng nhân ái: “ Lương tri không thay được pháp luật lại càng không thể đứng trên pháp luật. Nhưng nó là cái duy nhất mách bảo giải pháp đúng trong tình huống phức tạp. Cao hơn, lương tri làm cho mọi hành vi xã hội được thừa nhận và có tình người…”.

Th.S luật so sánh Nguyễn Xuân Tùng - Trưởng phòng Công tác cán bộ Vụ TCCB