Chống tham nhũng đất đai: Cần loại bỏ ‘vừa đá bóng, vừa thổi còi’

GS. TSKH Đặng Hùng Võ

Những sơ hở, hạn chế chứa rủi ro tham nhũng đất đai

Khái niệm “đất công” thường được nói tới trên công luận nhưng chưa có định nghĩa thuật ngữ pháp lý trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào, trong khi ở các nước khác, “đất công” và “đất tư” được xác định rõ ràng, được quản lý theo những quy định khác nhau và được kiểm soát chặt chẽ khi chuyển từ “đất công” sang “đất tư” và ngược lại.

Ông Võ phân tích, các vụ án tham nhũng về đất đai thường chỉ bị phát hiện sau khi hành vi tham nhũng đã hoàn thành, xử lý khó khăn hơn và thiệt hại lớn hơn. Nguyên nhân chủ yếu là người dân không thể thực hiện quyền giám sát của mình mà pháp luật đã quy định cho nên khó phát hiện ngay tham nhũng. Bên cạnh đó, UBND cấp có thẩm quyền vừa thực hiện quyền quyết định về đất đai với vai trò đại diện cho sở hữu toàn dân và vừa thực hiện quyền quản lý đất đai, tức là “vừa đá bóng, vừa thổi còi” nên không thể phát hiện tham nhũng kịp thời.

Các vụ tham nhũng về đất đai thường có giá trị lớn và được tính toán thông qua quy trình định giá đất, cụ thể định giá đất lúc giao đất, cho thuê đất rất thấp, nhưng khi định giá lại theo giá trị thị trường lại rất cao. Theo ông Võ, điều này có nghĩa là định giá đất đang có vấn đề lớn, cần xem xét và đổi mới. 

Vừa qua, chúng ta mới tập trung vào các vụ tham nhũng lớn liên quan tới thực hiện thẩm quyền thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước, các hình thức tham nhũng vặt liên quan tới thực hiện thủ tục hành chính về đất đai chưa được phát hiện và xử lý, những bức xúc của người dân về tham nhũng vặt vẫn chưa được giải tỏa.

Bên cạnh đó, tham nhũng về đất đai không chỉ xuất hiện trong khu vực nhà nước mà còn xuất hiện nhiều tại các dự án đầu tư phát triển bất động sản (BĐS) dưới dạng BĐS lậu (BĐS hình thành trên “đất công” trái quy hoạch, hình thành trên tầng cao không được phép) và BĐS “ma” (tự nhà đầu tư làm dự án trái phép để bán, người dân tự xây dựng nhà trên đất không đúng mục đích sử dụng). Có nhiều trường hợp BĐS lậu và “ma” đã được xử lý, nhưng vẫn còn nhiều trường hợp chưa được xử lý, có cả trường hợp đã bị phát hiện nhưng chậm hoặc không được xử lý.

“Đất công” và “đất tư”: Tùy thuộc mục đích sử dụng, không phải sở hữu

Theo ông Đặng Hùng Võ, trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, mọi thửa đất đều là “đất công”, nhưng sự khác nhau ở đây là ai sử dụng, hay nói rõ hơn, sự phân biệt “công” và “tư” ở đây không gắn với quyền sở hữu đất mà phải là “sử dụng đất vào mục đích tư hay công”.

Sự không mạch lạc về “khu vực công sử dụng đất” hay “khu vực tư sử dụng đất” sẽ dẫn tới nhập nhèm giữa “đất công” và “đất tư”, “công” biến thành “tư” chính là nội dung trọng tâm của tham nhũng đất đai.

Ông Võ cho biết, ở các nước khác, phân biệt “đất công” và “đất tư” khá dễ dàng vì họ dựa vào quyền sở hữu. Bên cạnh đó, họ quản lý “đất công” và “đất tư” bằng các thể chế rất khác nhau. “Đất công” được quản lý theo ranh giới rõ ràng trên bản đồ địa chính nhằm tránh lấn chiếm và chuyển “đất công” thành “đất tư” phải thông qua quy trình đấu giá đất minh bạch. “Đất tư” cũng được xác định rõ trên bản đồ địa chính và được bảo đảm pháp lý bằng một giấy chứng nhận. Cơ quan quản lý đất đai thực hiện quản lý “đất tư” để tính thuế sử dụng đất và bảo đảm quyền và lợi ích của chủ đất. “Đất tư” bị Nhà nước thu hồi làm việc khác được gọi là quốc hữu hóa đất đó.

Như vậy, theo nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT, để kiểm soát chặt ranh giới giữa “đất công” và “đất tư” ở Việt Nam theo hướng kiểm soát tham nhũng thì cũng cần có định nghĩa pháp lý rõ ràng.

Nhằm phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, có thể định nghĩa “đất sử dụng vào mục đích tư” là đất do các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng khi được Nhà nước công nhận quyền sử dụng, Nhà nước giao đất, Nhà nước cho thuê đất.

“Đất thuộc phạm vi công” là đất không sử dụng vào mục đích tư, bao gồm đất giao cho các cơ quan nhà nước, cộng đồng dân cư sử dụng hoặc quản lý; đất chưa sử dụng và đất Nhà nước chưa giao, chưa cho thuê.

Sự phân biệt rành mạch giữa “công” và “tư” như vậy sẽ tạo nên minh bạch trong quản lý và sử dụng đất, đồng thời dễ dàng phát hiện tham nhũng đất công. Đây chính là nội dung chính cần bổ sung vào pháp luật đất đai.

Quản lý hai chiều

Nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT nhận định những hành vi tham nhũng trong thực thi pháp luật, chính sách đất đai thường là: Chuyển đất đai là tài nguyên, quyền sử dụng đất là tài sản công thành đất đai có quyền sử dụng đất là tài sản tư nhân thông qua việc thu hồi đất (diện tích đất thu hồi nhiều hơn quy hoạch, thu hồi đất trái pháp luật, thực hiện thu hồi đất không đúng quy định); giao đất và cho thuê đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, xác định giá trị đất đai thấp hơn giá trị thị trường, thực hiện trái pháp luật; xác định giá trị đất đai thấp hơn giá trị thị trường trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; gây khó khăn, nhũng nhiễu trong thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai nói chung và trong cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất nói riêng nhằm trục lợi cá nhân.

Theo ông Đặng Hùng Võ, tất cả những hành vi thực thi trái pháp luật với ý đồ tham nhũng như vậy không được phát hiện và ngăn chặn kịp thời là do không thực hiện tốt các quy định về quản trị đất đai đã được thể hiện tại Điều 199 (quy định về sự tham gia giám sát trực tiếp của người dân trong quản lý và sử dụng đất đai) và Điều 200 (xây dựng và vận hành hệ thống theo dõi và đánh giá trong quản lý và sử dụng đất đai) của Luật Đất đai 2013.

Ông Võ cho hay, trên thế giới đã có nghiên cứu kỹ lưỡng và hình thành một lý thuyết riêng về quản trị đất đai. Theo truyền thống, đất đai được quản lý theo chiều từ trên xuống dựa trên thẩm quyền của cơ quan quản lý tác động vào những người sử dụng đất thông qua các quyết định quản lý. Các nhà khoa học về quản lý đất đai đã đặt vấn đề là làm sao để các quyết định quản lý đạt hiệu quả cao, bảo đảm công bằng xã hội, không gây xung đột lợi ích và khi có xung đột lợi ích xảy ra thì có giải pháp giải quyết hợp lý các xung đột.

Muốn vậy, cần có người dân tham gia vào quản lý từ dưới lên, với vai trò phản biện, giám sát. Để người dân tham gia vào quản lý, cần có điều kiện cần là mọi thông tin quản lý phải công khai, minh bạch và điều kiện đủ là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của dân.

Ông Đặng Hùng Võ nhấn mạnh, một hệ thống quản trị tốt phải có 3 yếu tố: Một là công khai, minh bạch thông tin; hai là cho phép và khuyến khích người dân và các tổ chức đại diện của họ tham gia vào góp ý kiến quản lý, giám sát việc thực thi pháp luật và ba là quy định cụ thể về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước có liên quan trước các ý kiến giám sát. Về bản chất, hệ thống quản trị tốt cũng là một cách thức hiệu quả nhằm kiểm soát thực thi quyền lực của các cơ quan quản lý của Nhà nước.

Tăng cường vai trò giám sát, phản biện của nhân dân

Được sự trợ giúp của các tổ chức phát triển quốc tế, hệ thống pháp luật nước ta đã có tiếp thu khá đầy đủ nội dung về quản trị tốt và đưa vào các quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật. Đối với Luật Đất đai 2013, Chương trình hậu WTO hỗ trợ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới đã giúp hình thành nội dung Điều 199 và Điều 200. Đối với việc thực hiện các thủ tục hành chính, Tổ chức Oxfam đã giúp Văn phòng Chính phủ xây dựng Nghị định số 61/2018/NĐ-CP ngày 23/4/2018 về thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính, trong đó thể hiện đầy đủ các quy định về quản trị tốt.

“Rất tiếc là các quy định về quản trị đất đai đã được đưa vào hệ thống luật pháp nhưng gần như vẫn chỉ nằm trên giấy, không được thực thi trên thực tế. Chính vì lý do này mà việc thực thi pháp luật không đúng luôn hướng theo hành vi tham nhũng, gây thất thoát công sản và mất cán bộ. Giải pháp ở đây là cần thực hiện tốt các quy định pháp luật về quản trị đất đai. Hơn nữa, có thể bổ sung chế tài đối với các cơ quan nhà nước không thực hiện các quy định về quản trị đất đai”, ông Đặng Hùng Võ nói.

Ông Võ nhắc lại: “Luật Đất đai 2003 công nhận đất đai có giá cả do nhà nước quy định nhưng phải phù hợp giá cả thị trường trong điều kiện bình thường. Trên thực tế, khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh vẫn chỉ bằng 25% tới 30% giá cả thị trường. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn tới tham nhũng về đất đai trong giai đoạn này”.

Luật Đất đai 2003 có quy định phương thức đấu giá đất nhưng chỉ được phép thực hiện đối với đất đã giải phóng mặt bằng. Đối với đất chưa giải phóng mặt bằng thì vẫn giao cho nhà đầu tư được chỉ định gắn với việc xác định giá đất theo bảng giá đất của UBND cấp tỉnh.

Câu chuyện về phòng, chống tham nhũng vẫn là phương thức kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan nhà nước được trao thẩm quyền ban hành quyết định. Theo ông Đặng Hùng Võ, trong thể chế chính trị nhất nguyên, cơ chế kiểm soát quyền lực là xây dựng thể chế quản trị để trao quyền tham gia quản lý và giám sát cho người dân. Điều 28 của Hiến pháp 2013 đã quy định cụ thể về thể chế quản trị.

Trong lĩnh vực đất đai, để vận hành chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cơ chế thị trường, chúng ta cũng cần có những quy định riêng mang tính đặc thù để kiểm soát quyền lực, trong đó có nhu cầu phân biệt đất đai là tài sản công và đất đai do tư nhân sử dụng và việc tách bạch thẩm quyền của cơ quan hành chính đại diện cho sở hữu toàn dân và thẩm quyền quản lý đất đai.

“Cần quan tâm sửa đổi pháp luật đất đai dựa trên việc kiện toàn các quy định về quản trị đất đai”, nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT Đặng Hùng Võ nhấn mạnh.