Đề xuất cần quy định đầy đủ quyền của người sử dụng đất

Cụ thể, tại Khoản 8 Điều 24 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định như sau:

"8. Nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất; mua, bán, nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật".

Dự thảo nêu như vậy dẫn đến không phân biệt được người sử dụng đất nói chung, công dân nói riêng có những quyền gì. Chỉ riêng 2 điều khoản trên thì cộng lại (theo cách phân chia chi tiết quyền) đã thấy cá nhân có ít nhất 14 quyền và vẫn chưa đủ. Ví dụ ở trên có 2 quyền là "chuyển nhượng" và "nhận chuyển nhượng", nhưng lại chỉ có quyền "thế chấp" mà không có quyền "nhận thế chấp".

Trong 6 quyền đều mang tính chất "tiếp nhận" kể trên, thì lại chèn ngược 1 từ không cùng trường nghĩa mang tính "chuyển giao", đó là "bán" cổ phần,….

Việc bổ sung quyền mới "mua, bán, nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật" là không hợp lý, vì về nguyên tắc, việc "quyền sử dụng đất" hay "giá trị quyền sử dụng đất" đã góp vốn và được ghi nhận thành "cổ phần" (hay "phần vốn") thì giống như mọi loại cổ phần khác và không còn liên quan gì đến tài sản góp vốn. "Đất" hay "quyền sử dụng đất" hay "giá trị quyền sử dụng đất", khi đó là tài sản nhận chuyển nhượng, được giao hoặc được thuê của công ty, chứ cổ đông công ty (cổ phần) hoặc thành viên công ty (TNHH) không có quyền hoặc nghĩa vụ liên quan gì đến "đất" hay "quyền sử dụng đất" hay "giá trị quyền sử dụng đất".

Do vậy, thứ nhất, cần viết điều khoản quy định đầy đủ quyền của người sử dụng đất, trong đó tách thành các quyền và nhóm quyền khác nhau, sau đó các điều khoản khác viện dẫn đến từng quyền hoặc từng nhóm quyền hoặc toàn bộ quyền.

Thứ hai, cần viết các điều khoản quy định về quyền của công dân hay người sử dụng đất thì phải để cho người đọc thấy ngay rằng đó là toàn bộ quyền hay một phần quyền, nếu chỉ là một phần quyền thì còn có quy định ở điều nào khác.

Thứ ba, cần phải bỏ quy định về việc "mua, bán, nhận chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật".

Không nên cấm việc giao dịch khi chưa nộp tiền đất

Khoản 1 Điều 29 Dự thảo Luật quy định:

"1. Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất khi có Giấy chứng nhận. Đối với trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp thì người sử dụng đất được thực hiện quyền sau khi có quyết định giao đất, cho thuê đất; trường hợp nhận thừa kế quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất được thực hiện quyền khi có Giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện để cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Trường hợp người sử dụng đất được chậm thực hiện nghĩa vụ tài chính hoặc được ghi nợ nghĩa vụ tài chính thì phải thực hiện xong nghĩa vụ tài chính trước khi thực hiện các quyền".

Trong nhiều trường hợp, nhất là khi phải bán tài sản để trả nợ, rất khó khăn cho người sử dụng đất, không bán được, phải đi vay nóng để nộp đủ tiền đất trước khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Do vậy, không nên cấm việc giao dịch khi chưa nộp tiền đất. Cần thay đổi quy định theo hướng, phải nộp đủ tiền trước khi hoàn thiện thủ tục trước bạ, sang tên.

Cần quy định rõ việc công nhận quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất

Điểm m Khoản 1 Điều 30 của Dự thảo Luật quy định như sau:

"m) Tổ chức trong nước, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận quyền sử dụng đất theo kết quả hòa giải thành về tranh chấp đất đai được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền công nhận; thỏa thuận trong hợp đồng thế chấp để xử lý nợ; quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo về đất đai, quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án đã được thi hành; văn bản công nhận kết quả đấu giá quyền sử dụng đất phù hợp với pháp luật; văn bản về việc chia tách quyền sử dụng đất phù hợp với pháp luật đối với nhóm người có quyền sử dụng đất chung".

Quy định trên chỉ đề cập đến việc được nhận quyền sử dụng đất đối với các trường hợp các cơ quan chức năng công nhận về quyền sử dụng đất, mà không quy định các trường hợp công nhận về tài sản trên đất thì giải quyết quyền sử dụng đất nói chung, đất thuê nói riêng như thế nào (tương tự như nhiều quy định khác đề cập đến quyền chuyển nhượng, thế chấp sử dụng đất trên đó có tài sản và quyền chuyển nhượng, thế chấp tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất).

Kiến nghị: Cần quy định rõ việc công nhận quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, đặc biệt trường hợp thi hành phán quyết của Trọng tài thương mại công nhận tài sản trên đất trong gắn liền với quyền sử dụng đất nói chung, đất thuê nói riêng.

Làm rõ một số quy định về thuê đất, trả tiền thuê đất

Về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê: Các điểm a và d Khoản 2 Điều 35 của Dự thảo Luật quy định, tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần một số quyền, trong đó có 2 quyền sau đây:

"a) Chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất";

"d) Thế chấp bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật".

Tên điều và nội dung có đề cập đến cụm từ "cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê" và xuất hiện trong Dự thảo ít nhất 12 lần (vấn đề tương tự ở nhiều điều luật khác). Khi ấy người sử dụng đất có một số quyền khác với trường hợp cho thuê đất thu tiền hằng năm hoặc thu tiền nhiều lần (nếu có). Tuy nhiên, trên thực tế không xác định rõ, nên gây khó khăn cho việc thực hiện quyền (thường là thời hạn thuê còn lại ít nhất là 5 năm mới được thế chấp, theo quy định tại 111.1.đ, Luật Đất đai năm 2003).

Dự thảo Luật có nhiều quy định chỉ đề cập đến "quyền sử dụng đất" bên cạnh ít nhất là 24 lần đề cập đến "quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất" như Điểm b nêu trên, với nội dung lặp lại, dài dòng, phức tạp, khó theo dõi (vấn đề tương tự ở nhiều điều luật khác). Quy định này để phân biệt sự khác biệt về quyền giữa việc thuê đất trả tiền hằng năm và việc thuê đất mà thời hạn sử dụng chỉ còn lại 1 năm.

Quy định tại Điểm d, chỉ được thế chấp quyền sử dụng đất tại "tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam" (và quy định tại nhiều điều khác) có thể dẫn đến cách hiểu rằng không được thế chấp tại các chi nhánh ngân hàng nước ngoài được thành lập và hoạt động tại Việt Nam (theo pháp luật Việt Nam). Lý do, các Khoản 1 và 2 Điều 2 về đối tượng áp dụng, Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) phân biệt rõ hai đối tượng khác nhau là "Tổ chức tín dụng" và "Chi nhánh ngân hàng nước ngoài".

Do đó, đối với điều khoản này, cần quy định cụ thể để hiểu rõ hơn, quyền không phụ thuộc vào thời hạn đã trả tiền thuê đất còn lại.

Cần đặt ra quy định chung, "tài sản thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức" trên đất được quyền thực hiện các giao dịch nói chung và giao dịch gắn với quyền sử dụng đất nói riêng theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp có quy định khác. Như vậy, Dự thảo Luật không phải nhắc đi nhắc lại nhiều lần đến tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp cần thiết phải điều chỉnh khác với quy định chung.

Đồng thời, bổ sung cụm từ "chi nhánh ngân hàng nước ngoài" vào sau cụm từ "tổ chức tín dụng".

Về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm: Các Điểm b và c Khoản 1 Điều 36 của Dự thảo Luật quy định tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm, có một số quyền, trong đó có 2 quyền sau:

"b) Thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam;

c) Bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất khi có đủ điều kiện quy định tại Điều 49 của Luật này; người mua tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã được xác định".

Thứ nhất, "Quyền thuê trong hợp đồng thuê đất" (ít nhất được đề cập đến 4 lần trong Dự thảo) là quy định mới so với Luật Đất đai hiện hành năm 2013. Tuy nhiên viết như Điểm b nêu trên thì không rõ là người sử dụng đất được quyền thế chấp tài sản và được bán hoặc cho thuê tài sản gắn liền với "quyền thuê đất trong hợp đồng thuê đất" hay là được thế chấp riêng "quyền thuê đất trong hợp đồng thuê đất".

Nếu đọc Điểm c, thì có thể hiểu là chỉ được bán tài sản, chứ không được bán "quyền thuê đất trong hợp đồng thuê đất".

Tuy nhiên, nếu đọc đến Khoản 4 Điều 178 về "Đất rừng sản xuất" của Dự thảo Luật dưới đây, thì lại hiểu rằng, "quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm" là một loại tài sản riêng (có thể được hay không được phép giao dịch):

"4. Cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền hàng năm đối với rừng sản xuất là rừng tự nhiên không được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm".

Thứ hai, nếu chỉ là quy định về việc cho phép thế chấp "tài sản gắn liền với đất" hoặc thế chấp tài sản "gắn liền với quyền thuê trong hợp đồng thuê đất" thì chỉ cần viết "tài sản gắn liền với đất" đã bao trùm đầy đủ mà là không cần thiết viết thế chấp tài sản "gắn liền với quyền thuê trong hợp đồng thuê đất".

Thứ ba, Dự thảo sử dụng từ "hằng năm" không chính xác. Trong cả Dự luật, chỉ sử dụng đúng 1 lần từ "hằng năm" và sử dụng sai 88 lần từ "hàng năm".

Từ những phân tích trên, đề xuất, nếu thừa nhận "quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm" là một quyền tách rời thì mới quy định, còn nếu không phải như vậy thì không nên đưa ra làm phức tạp thêm vấn đề và không có ý nghĩa pháp lý.

Cần quy định rõ hơn nội dung trên để tránh nhầm lẫn. Một cách thức đơn giản, hợp lý nhất là các quyền sở hữu đối với tài sản thì không cần thiết cứ phải gắn với đất (dù là đất mua, đất giao, đất thuê, đất mượn,…) hay là quyền quyền thuê trong hợp đồng thuê đất (trả tiền một lần hay trả tiền hằng năm) như đã nêu tại Mục 5 nêu trên.

Ngoài ra, sửa từ "hàng năm" thành "hằng năm".

Xác định lại và quy định rõ hơn quyền, nghĩa vụ của tổ chức kinh tế, cá nhân và cộng đồng dân cư

Tại Khoản 2 Điều 37 của Dự thảo Luật quy định:

"2. Tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất có nguồn gốc do được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất hoặc Nhà nước cho thuê đất trả trước tiền một lần cho cả thời gian thuê mà tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước thì có quyền và nghĩa vụ quy định tại Khoản 2 Điều 35 của Luật này".

Dự thảo Luật có cụm từ "tiền thuê đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước", liên quan đến quyền chuyển nhượng và thế chấp (ngoài ra cụm từ này còn được đề cập đến tại ít nhất 4 điều khác).

Cụm "có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước" đã được quy định trong Luật Đất đai từ năm 2003 và Luật Đất đai hiện hành năm 2013, nhưng vẫn không được giải thích rõ.

Vì vậy, cần giải thích cụ thể "có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước" ngay trong luật hoặc chỉ dẫn theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hay theo pháp luật nào khác.

Về quyền và nghĩa vụ của cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất không thu tiền sử dụng đất sang loại đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất": Điểm b Khoản 2 Điều 41 của Dự thảo Luật quy định cá nhân sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất không thu tiền sử dụng đất sang thuê đất thu tiền hằng năm thì có các quyền theo quy định tại "Khoản 2 Điều 40 của Luật này".

Mà Khoản 2 Điều 40 về quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất của Dự thảo Luật lại quy định tại Điểm g, một trong những quyền của người sử dụng đất là:

"g) Thế chấp quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật".

Quy định trên được hiểu là người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền hằng năm được quyền "thế chấp quyền sử dụng đất". Như vậy có phải là đúng ý đồ của Dự thảo Luật và có mâu thuẫn với các quy định khác hay không?

Vì vậy, cần xác định lại và quy định rõ ràng, cụ thể, đơn giản hơn, tránh việc rất khó theo dõi và hiều không đúng quy định.

Đối với quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư sử dụng đất: Khoản 2 Điều 42 của Dự thảo Luật quy định:

"2. Cộng đồng dân cư sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất".

Khoản 3 Điều 5 về người sử dụng đất của Dự thảo quy định như sau:

"3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ".

Thứ nhất, việc quy định cộng đồng dân cư sử dụng đất không được thực hiện các quyền trên có thể chỉ đúng đối với một số trường hợp như sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền hằng năm hay được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Còn trường hợp cộng đồng dân cư mua đấu giá đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc được giao đất có trả tiền (như mua đất) thì việc cấm giao dịch là vô lý (tất nhiên là trừ trường hợp đi ngược lại ý chí của cộng đồng dân cư).

Thứ hai, quy định tại Khoản 3 Điều 5 nêu trên thì không rõ là cộng đồng dân cư "sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự" đồng thời phải "có chung dòng họ" hay chỉ cần cần cộng đồng "có chung dòng họ". Nếu hiểu theo cách thứ hai, thì là không phù hợp với thực tế hiện nay có nhiều dòng họ có nhà thờ chung của cả nước như Nhà thờ họ Trương đã hoàn tất ở Ninh Bình hay Nhà thờ họ Nguyễn đang xây ở Bắc Ninh. Đây cũng không phải là "Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo" theo quy định tại Khoản 5, Điều 5 nêu trên.

Do đó, xin kiến nghị, chỉ nên cấm cộng đồng dân cư giao dịch nói chung, chuyển nhượng và thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng, trong một số trường hợp cần thiết.

Luật sư Trương Thanh Đức

Giám đốc Công ty Luật ANVI, Trọng tài viên VIAC