Giám sát sử dụng vốn Nhà nước thế nào cho hiệu quả?

Gần đây, có một số văn bản luật đang được xem xét sửa đổi như Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Ngân sách Nhà nước, hay đang xây dựng mới như Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp… là những dự luật cơ bản, được đánh giá là có thể tạo nên sự thay đổi về thể chế, cách thức hành xử với các hoạt động đầu tư-kinh doanh cũng như các đối tượng tham gia.

Dưới góc độ quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, có một số vấn đề sau đây cần được đưa ra nghiên cứu trong quá trình sửa đổi, hoàn thiện các dự Luật có liên quan nêu trên.

Cần một cơ cấu khác hội đồng quản trị để giám sát vốn Nhà nước

Hiện nay cách thức chủ yếu để giám sát việc sử dụng vốn Nhà nước trong doanh nghiệp vẫn là cử đại diện của Nhà nước vào trong Hội đồng quản trị của doanh nghiệp. Theo quan điểm của người viết, cách thức này không hiệu quả, bởi quyền lợi của người giám sát trùng với quyền lợi của nhà kinh doanh và người ta không thể nào phân biệt được trách nhiệm trong quá trình này.

Ở đây có sự nhầm lẫn trong việc định nghĩa vai trò của các cấp quản lý khác nhau, nhầm lẫn giữa giám sát hoạt động sản xuất kinh doanh của một doanh nghiệp với giám sát vốn Nhà nước được đầu tư vào trong doanh nghiệp.

Khi quyết định đầu tư để thực hiện một hợp đồng thì người ta phải nghiên cứu xem hợp đồng ấy có tương lai không, có độ tin cậy về mặt kinh tế không, có độ tin cậy về mặt kinh doanh không và có chắc thành công không…, đấy là giám sát hoạt động sản xuất kinh doanh.

Tuy nhiên, lợi ích đem lại từ đồng vốn Nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh ấy thì cần một loại giám sát khác. Giám sát xem việc chi tiêu có “vung tay quá trán” không, có minh bạch không... và quá trình thu hồi vốn, quá trình xử lý lợi nhuận như thế nào... Tất cả những việc ấy là giám sát sử dụng vốn Nhà nước.

Trong sản xuất kinh doanh, để đảm bảo độ vững bền, doanh nghiệp luôn phải thực hiện hoạt động quản lý rủi ro. Sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư mà không tính đến rủi ro thì chúng ta sẽ đánh mất nó.

Trong vấn đề này có sự quản lý của cả nhà quản trị kinh doanh (đánh giá rủi ro cho việc kinh doanh của mình) và nhà quản lý vốn (phải quản lý rủi ro cho các đầu tư của Nhà nước). Đây cũng vẫn là hai công việc có tính chất khác nhau, cần được thực hiện bởi hai tổ chức khác nhau. Nếu không làm rõ chức năng và cơ cấu của hai loại giám sát ấy thì thế nào rủi ro cũng đến.

Một doanh nghiệp kinh doanh rất có lời, xét theo quan điểm quyền lợi của doanh nghiệp, nhưng khi kê khai, khi báo cáo thì có khi lại lỗ. Bằng các hoạt động kế toán, người ta có thể biến một doanh nghiệp lãi thành lỗ và ngược lại, đấy là một rủi ro cho các nhà quản lý vốn trên cả phương diện thu thuế lẫn phương diện quản lý tổng vốn đầu tư.

Rõ ràng vai trò của hội đồng quản trị là giám sát hành vi kinh doanh của bộ máy điều hành chứ không phải giám sát việc sử dụng vốn Nhà nước.

Mặc dù đại diện cho quyền lực của Nhà nước khi bỏ vốn vào doanh nghiệp, nhưng hội đồng quản trị vẫn tiếp tục giám sát hoặc quản lý kinh doanh cụ thể của một doanh nghiệp chứ không quản lý sự thành công trong mỗi một vụ đầu tư của Nhà nước. Cho nên cần phải nghiên cứu một cơ cấu khác để thực hiện chức năng giám sát vốn Nhà nước.

Làm rõ khái niệm thương quyền để quản lý minh bạch

Khi nói đến quản lý vốn Nhà nước thì không phải chỉ quản lý các đồng vốn hiện hữu mà chúng ta còn phải quản lý cả các thương quyền nữa, bởi đó là đối tượng có khả năng biến thành tiền vốn.

Nhà nước, xét về mặt kinh tế có hai quyền cơ bản. Đó là quyền về tài chính, tức quyền in tiền, quyền tập kết tiền thông qua các công cụ ngân sách; và quyền thứ hai rất quan trọng là các thương quyền.

Ví dụ, thương quyền lớn nhất và thể hiện đầy đủ tất cả các đặc điểm của sức mạnh thương quyền chính là chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai. Một mảnh đất mà chỉ trồng rau thì giá của nó khác rất xa so với cũng chính mảnh đất ấy nhưng được chuyển đổi mục đích sử dụng sang xây dựng khách sạn hay khu đô thị.

Thương quyền hiện nay chưa được định nghĩa rõ ràng và do đó các giá trị gia tăng về mặt tài chính, về mặt tiền bạc do thương quyền mang lại không được quản lý một cách đầy đủ.

Thương quyền chưa được phân phối một cách minh bạch, nên dễ dẫn đến việc có những đối tượng lợi dụng các thương quyền tạo ra các lợi ích không bình đẳng ở các khu vực khác nhau của nền kinh tế. Thương quyền không được phân phối minh bạch, không được quản lý minh bạch thì nó sẽ không thể tạo ra sự minh bạch của nền kinh tế. Nếu không có sự minh bạch và công bằng của nền kinh tế thì sức cạnh tranh của nền kinh tế ấy không có.

Xác định mô hình cơ quan quản lý vốn Nhà nước

Xét vai trò là một nhà đầu tư, Nhà nước cần phải giám sát các lợi ích của các khoản đầu tư của mình, do đó buộc phải có một cơ quan chức năng để thực thi các đầu tư, kiểm soát các đầu tư và hạch toán các lợi ích của những đầu tư mà mình quyết định.

Vấn đề đặt ra là, một cơ quan quản lý vốn Nhà nước như thế nên được tổ chức theo mô hình nào. Cái chúng ta có hiện nay là Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC). Tuy SCIC chưa đủ đáp ứng những chức năng này, nhưng đây vẫn là một tổ chức tốt nhất, gần nhất có thể cấu tạo thành một tổ chức chức năng để hạch toán tiền vốn, giám sát, kiểm soát để đánh giá các đầu tư của Nhà nước và để quản lý các kết quả đầu tư.

SCIC hiện nay không có quyền lực rõ ràng và cũng không có những chức năng rõ ràng trên thực tế. Giải pháp trước mắt khi chưa kịp nghiên cứu sâu hơn nữa để làm rõ hơn vấn đề quản lý vốn Nhà nước là cấu tạo lại SCIC thành cơ quan chức năng để kiểm soát các đầu tư của Nhà nước với một quy mô khác, một cương lĩnh khác, một cách thức hoạt động khác và với một địa điểm có tính chất hành chính khác (không nằm trong Bộ Tài chính).

Cần xác định rõ cơ quan này chỉ quản lý phần vốn của Nhà nước trong doanh nghiệp chứ không quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Làm như thế thì mới đảm bảo doanh nghiệp quốc doanh bình đẳng với các doanh nghiệp khác (là doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, chứ không phải là doanh nghiệp được Nhà nước ưu tiên).

Tiến tới quản lý vốn thông qua cấp hợp đồng cho doanh nghiệp

Về lâu dài, hướng giải quyết tốt nhất để quản lý vốn và tài sản Nhà nước chính là cấp hợp đồng cho các doanh nghiệp chứ không phải sở hữu các doanh nghiệp. Việc này không hề mâu thuẫn với phương châm “kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo”.

Nhà nước không cần phải giữ vai trò chủ đạo bằng việc trực tiếp kinh doanh mà bằng các hợp đồng kinh tế mà đất nước cần.

Nhà nước nắm thật chắc quyền năng của mình bằng tiền vốn thông qua việc cấp hợp đồng cho các doanh nghiệp. Làm được như thế thì các doanh nghiệp sẽ trở thành những thực thể độc lập. Mọi công ty đều bình đẳng trong việc tiếp cận với nguồn vốn của Nhà nước và trở thành nhà thầu đối với nguồn vốn ấy.

Nhà nước có thể ưu tiên các doanh nghiệp quốc doanh bằng cách cấp cho nhiều nguồn vốn hơn, nhưng không có một sự dính kết tuyệt đối, không có nghĩa vụ phải cấp vốn cho doanh nghiệp “sống”.

Đi theo hướng này thì Chính phủ không còn chịu trách nhiệm về sự sống còn của một số doanh nghiệp mà các doanh nghiệp buộc phải cạnh tranh với nhau để ký được hợp đồng với Chính phủ.

Tóm lại, về mặt tổng thể lý thuyết, cần phải tiến tới nghiên cứu làm thế nào để giải phóng Chính phủ ra khỏi việc buộc phải quản lý và sở hữu một số doanh nghiệp, bởi Chính phủ mà chăm chú vào các doanh nghiệp của mình thì không giữ được vai trò là người trọng tài của nền kinh tế.

Làm thế nào để Chính phủ khách quan được trong quá trình điều hành một nền kinh tế, làm thế nào để xác lập được quy luật cạnh tranh bình đẳng để tạo ra động lực của sự phát triển kinh tế, đấy là mục tiêu của quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế.

TS. Nguyễn Trần Bạt