Thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, xử lý thế nào?

Xin nêu 1 ví dụ từng xảy ra trong thực tế: Anh D. là Cảnh sát giao thông thuộc Công an huyện được phân công phối hợp cùng với anh H. là Công an xã đi tuần tra giao thông. Sau khi phát hiện anh N. đang điều khiển xe không đội mũ bảo hiểm, anh D. điều khiển xe mô tô của CSGT đuổi theo. Khi đuổi kịp ép xe anh N. vào lề đường, anh H. ngồi sau dùng gậy giao thông đánh vào vùng cổ anh N. làm anh N. mất thăng bằng ngã xuống lề phải đường nên bị thương bất tỉnh.

Trong trường hợp này, bồi thường thiệt hại được giải quyết như thế nào? BLDS hiện hành và Dự thảo sửa đổi đều có bất cập và cần có hướng hoàn thiện.

Bất cập từ Bộ luật Dân sự hiện hành

Theo khoản 1 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Luật TNBTCNN), “người thi hành công vụ là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào một vị trí trong cơ quan Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án hoặc người khác được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án”.

Với quy định trên, anh H. là người thi hành công vụ. Tuy nhiên, hoàn cảnh do anh H. gây ra lại không được Luật TNBTCNN điều chỉnh. Bởi lẽ, Luật này điều chỉnh vấn đề bồi thường thiệt hại “do người thi hành công vụ gây ra” nhưng chỉ áp dụng “trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án” (Điều 1). Ở đây, hoàn cảnh anh H. gây thiệt hại không nằm trong khuôn khổ của thi hành án và cũng không nằm trong khuôn khổ của tố tụng. Về hoạt động quản lý hành chính, Luật TNBTCNN liệt kê những hành vi thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật tại Điều 13 về Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và hoàn cảnh của anh H. cũng không thuộc danh sách những hành vi này.

Trước sự không đầy đủ của luật chuyên ngành là Luật TNBTCNN, chúng ta quay sang khai thác quy định chung là BLDS.

Thực tế, BLDS hiện hành có quy định áp dụng trực tiếp cho trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra nhưng các quy định này cũng không phù hợp với hoàn cảnh mà chúng ta đang nghiên cứu. Cụ thể, chúng ta có Điều 620 quy định về Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra nhưng hoạt động của công an xã không là hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng nên Điều 620 không thích ứng. Bên cạnh đó, Điều 619 quy định về Bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra theo đó “cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ”.

Quy định này không giới hạn hoạt động công vụ nhưng lại có phạm vi áp dụng về chủ thể rất hẹp vì chỉ áp dụng đối với người thi hành công vụ là “cán bộ, công chức” trong khi đó Pháp lệnh về Công an xã không quy định công an viên xã có là “cán bộ, công chức” còn Luật Cán bộ, công chức chỉ ghi nhận “Trưởng công an xã” là “công chức” (khoản 3 Điều 61). Có lẽ vì lý do này mà Tòa án đã không viện dẫn Điều 619 BLDS để xác định chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong vụ việc nêu trên. Điều đó có nghĩa là các quy định về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong BLDS không bao quát được các hoàn cảnh.

Tóm lại, BLDS có quy định về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra nhưng theo phương pháp liệt kê những người thi hành công vụ gây thiệt hại như người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng hay cán bộ, công chức mà không có quy định khái quát nên bỏ sót người thi hành công vụ không được liệt kê như người của công an xã.

Có thể nói, so với Luật TNBTCNN, BLDS hiện hành có bất cập về chủ thể được coi là người thi hành công vụ: Khái niệm người thi hành công vụ trong Luật TNBTCNN khái quát hơn BLDS và điều này là chưa thuyết phục vì BLDS là luật chung còn Luật TNBTCNN là luật chuyên biệt thì lẽ ra BLDS phải khái quát hơn Luật TNBTCNN, nhưng chúng ta đã thấy thực trạng lại ngược lại.

Chính vì thiếu quy định mang tính khái quát như vừa nêu mà thực tiễn xét xử rất lúng túng và vụ việc được nêu trên là một ví dụ điển hình (Tòa án không áp dụng Điều 619 và Điều 620 nêu trên mà áp dụng một cách gượng ép quy định về bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra sẽ được phân tích ở phần sau).

Bất cập từ Dự thảo

Dự thảo theo hướng gộp Điều 619 và Điều 620 nêu trên thành một điều là Điều 621 với tiêu đề là Bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.

Nội dung Điều 621 của Dự thảo cũng chỉ tập trung vào hoàn cảnh những người vừa nêu gây thiệt hại. Tiêu đề và nội dung như vậy đã không khắc phục được bất cập nêu trên vì vẫn theo hướng liệt kê và sự liệt kê này không đầy đủ nên lại tiếp tục bỏ sót hoàn cảnh. Với Điều 621, hoàn cảnh nêu trên vẫn chưa được Dự thảo điều chỉnh vì người của công an xã không là cán bộ, công chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng.

Theo chúng tôi, BLDS là luật chung và cần có tính khái quát cao nên phương pháp liệt kê như vừa nêu là không thuyết phục. Không chỉ cán bộ, công chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng mới tiến hành công vụ. Do đó, chúng tôi đề xuất mở rộng phạm vi điều chỉnh về chủ thể gây thiệt hại trong Điều 621 Dự thảo nhằm bao quát mọi tình huống gây thiệt hại của người thi hành công vụ để BLDS xứng đáng đúng với vai trò của nó là luật chung.

Cụ thể, đề nghị thay cụm từ “cán bộ, công chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng”  bằng cụm từ “người thi hành công vụ”.

Dự thảo còn bất cập nữa về nội dung tại Điều 621. Cụ thể, theo khoản 1 “Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, viên chức người có thẩm quyền tiến hành tố tụng gây ra trong khi thi hành công vụ hoặc thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tố tụng. Việc giải quyết bồi thường thiệt hại do Luật TBTCNN quy định”.

Quy định này theo hướng vấn đề bồi thường không được giải quyết trong chính BLDS mà viện dẫn tới Luật TNBTCNN (tức để cho Luật TNBTCNN điều chỉnh). Ý tưởng của nhà làm luật ở đây là, liên quan đến thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, việc bồi thường sẽ để Luật TNBTCNN điều chỉnh và BLDS không có quy định.

Ý tưởng như vậy là chưa thuyết phục, không bám sát vào pháp luật thực định. Bởi lẽ, Luật TNBTCNN điều chỉnh thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra có phạm vi điều chỉnh hẹp và điều này thể hiện ở hai điểm sau: Thứ nhất, Luật TNBTCNN chỉ điều chỉnh một số hoạt động công vụ là “hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án” nên không đầy đủ (những hoạt động công vụ khác không được Luật TNBTCNN điều chỉnh); thứ hai, đối với từng loại hoạt động trong 3 hoạt động vừa nêu, Luật cũng chỉ liệt kê một số hành vi nhất định nên những hành vi không được liệt kê sẽ không được Luật này điều chỉnh cho dù thuộc một trong 3 hoạt động vừa nêu và hoàn cảnh mà chúng ta sử dụng để minh họa đã cho thấy điều này. Để đáp ứng nhu cầu của đời sống, chúng ta cần có quy định cho trường hợp thiệt hại vẫn do người thi hành công vụ gây ra nhưng không được Luật TNBTCNN điều chỉnh như trường hợp thiệt hại do công an xã gây ra khi thi hành công vụ mà chúng ta đã thấy. Vấn đề tiếp theo là chúng ta cần có những quy định như thế nào đối với trường hợp Luật TNBTCNN không điều chỉnh?

Theo khoản 2 Điều 621 Dự thảo, “trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện nhiệm vụ do cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức, cơ quan tiến hành tố tụng giao mà không thuộc thi hành công vụ thì áp dụng theo quy định tại Điều 620 của Bộ luật này” (đây là quy định mới nhưng người đọc không rõ lý do tồn tại). Liệu chúng ta có nên theo hướng tương tự như khoản 2 này (áp dụng quy định về bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra) không khi bổ sung quy định đối với trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra nhưng không được Luật TNBTCNN điều chỉnh? Thực ra, hướng khai thác quy định về bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra đã phần nào được Tòa án vận dụng trong vụ việc trên, vì, để quy trách nhiệm bồi thường cho công an xã trước sự không hoàn thiện của Điều 619 và 620 BLDS hiện hành, Tòa án đã áp dụng Điều 618 về Bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra. Cụ thể, theo Tòa án, “Công an xã là cơ quan phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của bị cáo Hiếu gây ra trong khi thi hành công vụ”.

Ở ví dụ trên đây, Tòa án đã căn cứ vào “Điều 618 Bộ luật dân sự” về bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra để quyết định “buộc Công an xã phải bồi thường”. Tuy nhiên, hướng khai thác quy định về bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra là không thuyết phục. Bởi lẽ, chúng ta phải chứng minh được người thi hành công vụ thuộc một pháp nhân và nếu người thi hành công vụ không là người của pháp nhân thì chúng ta lại thiếu quy định điều chỉnh. Hơn nữa, việc xác định người thi hành công vụ là người của pháp nhân hay không lại không đơn giản trong. Chẳng hạn, Pháp lệnh về công an xã không quy định Công an xã là pháp nhân và chỉ nêu tại khoản 5 Điều 10 rằng “Công an xã có con dấu riêng” nhưng có con dấu riêng chưa đủ để khẳng định là có tư cách pháp nhân vì, để là pháp nhân, phải hội đủ một số điều kiện nhất định (các điều kiện này hiện nay được quy định tại Điều 84 BLDS).

Việc khai thác chế định bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra còn bất ổn nữa về hệ quả sau khi bồi thường.

Thực ra, khi theo hướng này, chúng ta chưa tách bạch một vấn đề cơ bản là, quy định dành cho người của pháp nhân gây thiệt hại tập trung vào pháp nhân tư (tức nguồn tiền để bồi thường không lấy từ ngân sách Nhà nước mà lấy từ nguồn tư nhân) nên sau khi bồi thường, pháp nhân “có quyền” chứ không có “trách nhiệm” yêu cầu hoàn trả. Việc ghi nhận “quyền” và không quy định “trách nhiệm” này được thể hiện rõ tại Điều 618 BLDS hiện hành theo đó “nếu pháp nhân đã bồi thường thiệt hại thì có quyền yêu cầu người có lỗi trong việc gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật” (quy định này vẫn được duy trì trong Điều 621 Dự thảo). Ngược lại, khi cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra thì tiền bồi thường không lấy từ nguồn tư nhân mà từ ngân sách Nhà nước, nên sau khi bồi thường, cơ quan này không “có quyền” mà “có trách nhiệm” yêu cầu hoàn trả.

Hướng này đã được ghi nhận rõ tại Điều 619 BLDS và Điều 620 BLDS (nêu trên) theo đó “Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ, công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ” và “Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ”.

Sau những phân tích trên, có thể thấy cả BLDS và Dự thảo đều có bất cập về trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.

Theo chúng tôi, cần mở rộng quy định cho người thi hành công vụ nói chung (chứ không giới hạn ở một số trường hợp người thi hành công vụ như hiện nay). Đồng thời cần bổ sung quy định đối với trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại nhưng không áp dụng được Luật TNBTCNN.

Về nội dung quy định cần bổ sung, chúng ta nên kế thừa Điều 619 và Điều 620 BLDS hiện hành bằng cách quy định cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ chịu trách nhiệm bồi thường. Còn vấn đề hoàn trả, không nên theo cơ chế điều chỉnh của bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra mà theo hướng cơ quan chịu trách nhiệm bồi thường “có trách nhiệm” yêu cầu hoàn trả vì tiền bồi thường là tiền của ngân sách.

PGS. TS. Đỗ Văn Đại

Trưởng Khoa Luật Dân sự-ĐH Luật TP. HCM,