Tiếp tục bổ sung, hoàn thiện dự án Luật sửa đổi Luật BHVBQPPL

Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng báo cáo tại phiên họp. Ảnh: VGP/Nguyễn Hoàng

Liên quan đến nội dung về trách nhiệm chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Báo cáo một số vấn đề giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết, Thường trực Ủy ban Pháp luật đã phối hợp với Bộ Tư pháp chỉnh sửa các điều 74, 75, 76, 77 của dự thảo Luật theo đúng Kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp thứ 41; đồng thời bổ sung một số quy định cho thống nhất và phù hợp với thực tế đang thực hiện, cụ thể là bổ sung quy định cơ quan soạn thảo, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, dự kiến sơ bộ nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội để gửi tới đại biểu Quốc hội trước khi thảo luận tại Hội trường.

Đối với các dự án luật được xem xét, thông qua theo quy trình tại 2 kỳ họp hoặc 3 kỳ họp, quy định cụ thể thời hạn cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, đề xuất nội dung dự kiến giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của đại biểu Quốc hội để gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đồng thời gửi Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày Quốc hội kết thúc thảo luận Hội trường.

Qua tổng hợp ý kiến của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, đa số ý kiến thống nhất với nội dung tiếp thu, hoàn chỉnh như trên. Riêng Thường trực Ủy ban Quốc phòng và An ninh đề nghị cân nhắc không quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan trình trong việc dự kiến, đề xuất nội dung giải trình, tiếp thu, chỉnh lý, vì cho rằng quy định như vậy dẫn đến sự thiếu thống nhất trong phân công, có thể làm ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa các cơ quan và không đủ thời gian dành cho cơ quan thẩm tra để nghiên cứu giải trình, tiếp thu, chỉnh lý.

Về quy định trách nhiệm tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận được ý kiến của Phó Chủ tịch Quốc hội Đỗ Bá Tỵ, văn bản của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Đối ngoại đề nghị nghiên cứu bổ sung trong dự thảo Luật quy định về trách nhiệm tham gia thẩm tra của 3 cơ quan về các vấn đề: lồng ghép chính sách dân tộc; yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh; tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; đồng thời, đề nghị thiết kế trong Luật các điều riêng để quy định về trách nhiệm của từng cơ quan trong việc thực hiện thẩm tra các nội dung này.

Qua trao đổi, các cơ quan thống nhất cần tiếp thu, bổ sung quy định về vấn đề này, nhưng về cách thức thể hiện trong dự thảo Luật thì đề xuất 2 phương án.

Cụ thể, phương án 1 là bổ sung trách nhiệm tham gia thẩm tra của tất cả các cơ quan của Quốc hội theo hướng quy định khái quát. Theo đó, đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ chỉ phân công cơ quan chủ trì thẩm tra; còn Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác chủ động tổ chức nghiên cứu để chuẩn bị ý kiến tham gia thẩm tra về những nội dung của dự án liên quan đến lĩnh vực do mình phụ trách; gửi văn bản tham gia thẩm tra và cử đại diện tham dự phiên họp của cơ quan chủ trì thẩm tra (Khoản 1 Điều 63 của dự thảo Luật).

Phương án 2 là bổ sung quy định trách nhiệm của 3 cơ quan gồm Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Đối ngoại trong việc tham gia thẩm tra các vấn đề: lồng ghép chính sách dân tộc; bảo đảm quốc phòng, an ninh; tính tương thích với các điều ước quốc tế, vì đây là những vấn đề quan trọng, cần có sự đánh giá, thẩm tra kỹ lưỡng hơn đối với các dự án trong giai đoạn hiện nay.

“Thường trực Ủy ban Pháp luật đề nghị chọn Phương án 1. Qua tổng hợp ý kiến của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban về vấn đề này vẫn còn có ý kiến khác nhau. Vì vậy, Thường trực Ủy ban Pháp luật báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến chỉ đạo”, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng phát biểu.

Toàn cảnh phiên thảo luận về dự án Luật. Ảnh: VGP/Nguyễn Hoàng

Về quy định hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Đảng đoàn Quốc hội, Thường trực Ủy ban Pháp luật đã phối hợp với Bộ Tư pháp, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nghiên cứu tiếp thu nội dung này.

Theo đó, các cơ quan thống nhất bổ sung vào Điều 6 một khoản quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (bao gồm cả các tổ chức chính trị - xã hội là thành viên của Mặt trận) trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quy định rõ thời điểm phản biện xã hội được thực hiện trong giai đoạn tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản và văn bản phản biện xã hội phải được gửi kèm theo hồ sơ dự án gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền; một số nội dung khác liên quan đến phản biện xã hội được thực hiện theo Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Khoản 2 Điều 6).

Các cơ quan thống nhất việc bổ sung quy định về phản biện xã hội như trên đã thể chế hoá đúng Kết luận của Bộ Chính trị, thống nhất với Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và là giải pháp tối ưu trong điều kiện sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL.

Về nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho hay, theo quy định của Luật BHVBQPPL, trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau (Khoản 3 Điều 156).

Ngoài nguyên tắc nêu trên, thực tế trong hệ thống pháp luật hiện nay còn tồn tại nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật”. Việc tồn tại đồng thời 2 nguyên tắc áp dụng pháp luật như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mâu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào.

Đây cũng là một trong các vấn đề “chồng chéo trong pháp luật về đầu tư kinh doanh” được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam nêu ra thời gian gần đây. Chính phủ cũng đã nhận diện được bất cập này và đề xuất sửa đổi, bổ sung Khoản 3 Điều 156.

Trong quá trình nghiên cứu xử lý vấn đề này còn có 2 loại ý kiến. Cụ thể, loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quy định như Khoản 3 Điều 156 của Luật BHVBQPPL là phù hợp để bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật. Trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật thì vẫn phải thực hiện theo nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau.

Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn giữa các luật, cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm các cơ quan thực hiện nghiêm túc quy định tại Điều 12 của Luật BHVBQPPL (rà soát kỹ, sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý). Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị giữ nguyên quy định tại Khoản 3 Điều 156 (Phương án 1). Phương án này có ưu điểm là đơn giản, dễ vận dụng, bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc áp dụng quy định của văn bản ban hành sau. Hạn chế của phương án này là sẽ phủ nhận hiệu lực của nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật, không đáp ứng được mục tiêu ban hành luật trong một số trường hợp.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng cả nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Khoản 3 Điều 156 và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” như trong một số luật là cần thiết. Việc phát sinh mâu thuẫn trong thực tiễn áp dụng luật là do trong Luật BHVBQPPL chưa có sự kết nối giữa 2 nguyên tắc này.

Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị sửa đổi Khoản 3 Điều 156 theo hướng: trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước (Phương án 2).

Phương án này có ưu điểm là khắc phục được sự chồng chéo do đồng thời tồn tại 2 nguyên tắc gây ra, bảo đảm sự tuân thủ đối với nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật trong một số luật đã được Quốc hội quyết định, đồng thời góp phần hạn chế tình trạng một số cơ quan soạn thảo vì lợi ích cục bộ, cố ý đặt ra quy định khác trong các văn bản ban hành sau.

Tuy nhiên, hạn chế của phương án này là có thể dẫn đến nhiều văn bản có quy định “ưu tiên áp dụng” hơn; do đó, các cơ quan ban hành văn bản cần kiểm soát chặt chẽ vấn đề này, chỉ cho phép quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật đối với một số vấn đề xác định cụ thể trong trường hợp thật cần thiết.

“Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận thấy, dù thực hiện theo Phương án 1 hay Phương án 2 thì việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc Điều 12 của Luật BHVBQPPL nhằm hạn chế tối đa việc quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra… là cần thiết; do đó, cùng với việc sửa đổi khoản 2 Điều 12 để làm rõ hơn nội dung này, trong dự thảo Luật đã bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc rà soát hệ thống pháp luật và trong hồ sơ dự án trình thẩm định, thẩm tra, thông qua... phải có báo cáo kết quả rà soát để làm cơ sở xác định rõ trách nhiệm và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật”, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng nêu quan điểm.

Sau khi nghe ý kiến thảo luận của các Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phát biểu kết thúc thảo luận về nội dung này, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra tiếp thu ý kiến các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội để bổ sung, hoàn thiện dự án Luật, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định./.

Nguyễn Hoàng