Hiến pháp 2013 và yêu cầu với quản lý tài chính công

Việt Nam đã và đang nỗ lực thực hiện cải cách nền hành chính Nhà nước giai đoạn II (2011-2020) với 5 nhiệm vụ: Cải cách thể chế; cải cách thủ tục hành chính; cải cách tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; cải cách tài chính công [1, Điều 4]. Như vậy, cải cách tài chính công là bộ phận quan trọng không thể tách rời trong tiến trình cải cách nền hành chính Nhà nước, và thông thường nó đi sau những cải cách về thể chế. 

Bước vào những tháng đầu năm 2014, liền sau những thành công của sự kiện pháp lý cuối năm 2013 là Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28/11/2013, tạo nền tảng pháp lý cơ bản cho quá trình tiếp tục cải cách thể chế và thực hiện các nhiệm vụ cải cách khác, trong đó có tài chính công.

Trong khuôn khổ hạn hẹp của bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập đến những đòi hỏi tất yếu từ các quy định hiện hành của Hiến pháp 2013 đối với lộ trình cải cách tài chính công mà Chính phủ cần tiếp tục thực hiện cho những năm còn lại của giai đoạn II này.

Hoàn thiện Luật Ngân sách Nhà nước

Trước hết, phải sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện lại Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 2 ngày 16/12/2002 và chính thức có hiệu lực thực thi từ năm ngân sách 2004.

Sau hơn 9 năm triển khai thực hiện, cùng với quá trình phát triển có tính phức tạp của các hoạt động kinh tế-xã hội đã làm cho những quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2002 phát lộ nhiều bất cập.

Ví dụ, mô hình ngân sách lồng ghép gây khá nhiều khó khăn cho quá trình quản lý điều hành và phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương; khả năng phát huy quyền dân chủ của người dân theo cả 2 phương thức (dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp) trong quản lý ngân sách Nhà nước còn có những hạn chế đã trở thành một trong những nguyên nhân làm tăng nguy cơ tham nhũng, lãng phí; sự thiếu kiên quyết trong xử lý những vi phạm pháp luật về quản lý ngân sách Nhà nước vô hình trung đã khiến nạn tham nhũng "vẫn còn đất sống"…

Tuy nhiên, tất cả các hạn chế trên trong quản lý ngân sách Nhà nước không thể khắc phục được ngay, bởi khi Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định lại “Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [2, khoản 3 Điều 2], kéo theo đó hệ thống ngân sách Nhà nước cũng phải được tổ chức thống nhất. Nên ngân sách cấp dưới không thể độc lập với ngân sách cấp trên.

Hay với mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước là: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.” [2, khoản 1 Điều 110].

Theo đó, tổ chức bộ máy của ngân sách Nhà nước về cơ bản cũng phải bao gồm 4 cấp tương ứng với mỗi cấp chính quyền. Song để cho các mô hình thí điểm không tồn tại HĐND cấp huyện, quận, phường theo mô hình thí điểm của Quốc hội kể từ ngày 1/4/2009 [3] vẫn có cơ hội để thực thi, thì thiết kế hệ thống ngân sách Nhà nước trong dự thảo Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) phải có tính linh hoạt ở mức độ nhất định.

Công khai, minh bạch trong quản lý tài chính công

Khi các quyền con người càng được đề cao ở các Điều từ 14 đến Điều 49 thuộc Chương II của Hiến pháp, kéo theo đó phạm vi và mức gia tăng về chi tiêu công để hỗ trợ cho những cá nhân có quốc tịch Việt Nam có thể có được các quyền đó.

Do đó, việc tiếp tục sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước để chi bổ sung cho các quỹ cho vay ưu đãi để các cá nhân đáp ứng được các điều kiện xin vay có thể tiếp cận với các nguồn vốn này của Chính phủ mà bổ sung nguồn tài chính cho quá trình giải quyết các nhu cầu của họ trong phạm vi các quyền đó. Như vậy, các quỹ tín dụng cho học sinh, sinh viên, quỹ tín dụng cho người nghèo, các chương trình hỗ trợ về nhà ở cho người nghèo… sẽ vẫn cứ phải tiếp tục duy trì trong những năm tới.

Hiến pháp quy định: “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” [2, khoản 2 Điều 28].

Theo đó, quản lý tài chính công càng phải tiếp tục làm tốt hơn nữa các hoạt động này ngay trong từng đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước, trong từng cấp ngân sách. Chủ thể có quyền cao nhất đòi hỏi về công khai, minh bạch về tài chính công là người dân. Việc thực hiện quyền này của người dân có thể theo hình thức trực tiếp hoặc thông qua đại diện của họ - đại biểu HĐND, đại biểu Quốc hội.

Ngay trong năm 2014, Chính phủ cần xúc tiến triển khai nhanh ứng dụng Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS); nâng cao năng lực về quản lý tài chính công cho các đại biểu cơ quan dân cử; nâng cao nhận thức cho người dân về quyền và nghĩa vụ của họ trong việc thực hiện công khai, minh bạch về quản lý tài chính công.

Gắn chi tiêu công với kết quả đầu ra

Vấn đề kiện toàn lại bộ máy và tên gọi của các bộ phận trong bộ máy quản lý tài chính công cũng cần phải được tiếp tục rà soát và điều chỉnh lại cho phù hợp với quy định của Hiến pháp 2013. Khi Hiến pháp đã quy định: “Ngân sách Nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính Nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý…” [2, khoản 1 Điều 55], thì các văn bản do Chính phủ hoặc Bộ Tài chính ban hành có liên quan đến bộ máy và tên gọi của dự trữ Nhà nước cũng nên phải xem xét và điều chỉnh lại. Ví dụ: Quyết định 106/2009/QĐ-TTg ngày 20/08/2009 của Thủ tướng Chính phủ về “Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Dự trữ Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính”.

Khi “phát triển giáo dục” [2, khoản 1 Điều 61], “phát triển khoa học và công nghệ” vẫn được xếp vào “quốc sách hàng đầu” [2, khoản 1 Điều 62], thì các ưu tiên phân bổ nguồn lực từ tài chính công, mà trực tiếp là từ ngân sách Nhà nước, luôn phải được quan tâm.

Theo đó Chính phủ, chính quyền Nhà nước các cấp ở địa phương trong mọi hoàn cảnh vẫn phải dành sự ưu tiên cao nhất nguồn tài chính đáp ứng nhu cầu hoạt động và phát triển của 2 lĩnh vực này. Tuy nhiên, muốn cho tiền đầu tư từ tài chính công mang lại hiệu quả và góp phần thúc đẩy hoạt động của cả hai lĩnh vực đó xứng đáng là quốc sách hàng đầu, thì phải đổi mới theo hướng gắn chi tiêu công với kết quả đầu ra.

Nâng cao chất lượng dịch vụ từ các đơn vị sự nghiệp công

Để cùng lúc có thể hoàn thành được mục tiêu tinh giản biên chế và nâng cao mức thu nhập cho cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nước; cán bộ, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thì cần phải tiếp tục hoàn thiện lại cơ chế tự chủ cho các cơ quan, đơn vị này theo hướng trao quyền tự chủ đồng hành thật sự cả về quản lý kinh phí và biên chế cho thủ trưởng các cơ quan Nhà nước; trao quyền tự chủ tài chính và bộ máy cho thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp công lập.

Song hành với trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập, phải tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các đơn vị sự nghiệp công lập trong cùng một loại hình để tạo động lực cho sự phát triển.

Vì vậy, cơ chế đấu thầu thực hiện các đơn đặt hàng của Nhà nước đối với các đơn vị sự nghiệp công lập cần được nghiên cứu triển khai; cơ chế áp giá dịch vụ trong việc cung ứng các hàng hóa dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công lập từng bước phải được nhân rộng.

Một khi triển khai đấu thầu dịch vụ, áp giá dịch vụ sẽ vấp phải phản ứng của những người tiêu dùng; song Nhà nước nên sử dụng kênh tín dụng Nhà nước để hỗ trợ cho những người tiêu dùng có thu nhập thấp nhưng rất cần phải tiêu dùng các dịch vụ đó. Chỉ có như vậy, nước ta mới có thể đổi mới nhanh cơ chế quản lý và nâng cao chất lượng dịch vụ từ các đơn vị sự nghiệp công.

PGS.TS Đặng Văn Du
(Học viện Tài chính)

1. Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ về việc Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020.

2. Hiến pháp 2013 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

3. Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.