Bài 2: Hoàn thiện chế định pháp lý về “chủ thể sở hữu toàn dân”

Xét theo bản chất và cấu trúc xã hội, nội hàm của khái niệm "toàn dân" có thể (và cần) được hiểu tổng hợp theo 5 cấp độ: i) - Cấp độ toàn thể nhân dân (toàn dân tộc); ii) - Cấp độ các cộng đồng dân cư; iii) - Cấp độ các đơn vị trong xã hội; iv) - Cấp độ hộ gia đình; và v) - Cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của dân tộc, của xã hội).

Từ cấp độ ii) đến cấp độ v) các chủ thể đều có những quyền và lợi ích riêng, đồng thời đều có những quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai thuộc quyền sử dụng ở cấp đó. Đồng thời và bao trùm cao nhất là chủ thể ở tất cả các cấp đó đều có chung quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai với tư cách là tài nguyên, môi trường, lãnh thổ quốc gia, nguồn lực đặc biệt quan trọng cho phát triển đất nước.

Như vậy, vấn đề hệ trọng đặt ra là phải xác định rõ các cấp độ chủ thể sở hữu Toàn dân gắn với không gian và phạm vi đất đai quản lý - sử dụng được luật pháp xác định tương ứng với mỗi cấp độ chủ thể (cấp độ toàn quốc, cấp độ tỉnh, cấp độ huyện, cấp độ xã, cấp độ thôn, cấp độ cộng đồng dân cư, cấp độ tổ chức, đơn vị xã hội, cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của cộng đồng, xã hội).

Đồng thời, xác định (chế định) rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân đó trong việc thực hiện các quyền chung của chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai (trước hết là các quyền định đoạt, quyền sử dụng, quyền hưởng lợi...) như thế nào, bằng phương thức nào, một cách công khai, minh bạch, để bảo đảm bản chất và lợi ích chung về đất đai với tư cách là của toàn dân.

Để hiện thực hóa có hiệu quả điều này, cần phải chế định rõ những nội dung, vấn đề về đất đai, chính sách đất đai phải lấy ý kiến của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai tương ứng (từ cơ sở đến toàn quốc); chế định rõ các phương thức lấy ý kiến (trực tiếp hay qua các chủ thể đại diện) và phương thức thực thi các ý kiến của của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai ở từng cấp độ. Bảo đảm mỗi người dân, chủ thể sử dụng đất cụ thể với tư cách là một thành viên trong cấu trúc của chủ thể sở hữu toàn dân có quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc bảo vệ và phát triển lợi ích chung từ đất đai mang lại cho quốc gia - dân tộc, cho các cộng đồng dân cư, trong đó có lợi ích của chính mình. Đồng thời, xử lý hài hòa về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của quốc gia - dân tộc, Nhà nước, với các cộng đồng dân cư, các chủ thể sử dụng đất đai cụ thể.

Với những đặc điểm lịch sử hình thành quan hệ sở hữu đất đai của nước ta qua nhiều giai đoạn, có những vấn đề cần phải tiếp tục xử lý. Việc chế định rõ và thực thi có hiệu quả các quyền, trách nhiệm của các cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai sẽ là một cơ chế để bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; đồng thời điều tiết hài hòa các lợi ích từ đất đai giữa các chủ thể, thành viên trong xã hội.

Từ quan niệm về bản chất và cấu trúc của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nêu trên, đặt ra cần làm rõ hơn mối quan hệ tương quan giữa "chủ thể sở hữu toàn dân" và chủ thể "Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân", "Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai", trên cơ sở đó hoàn thiện các chế định pháp lý thống nhất, phù hợp và hiệu quả hơn,.

Trong đó, cần chế định thống nhất về chế độ sở hữu đất đai, quan hệ sở hữu đất đai nêu trong Hiến pháp và các luật liên quan.

Trong Hiến pháp, tại Điều 53 hiến định: "Đất đai… thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Nhưng trong Bộ luật Dân sự 2015, tại Điều 198 lại chế định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân". Ở đây trên thực tế dễ dẫn đến hiểu rằng Nhà nước trực tiếp thực hiện tất cả các quyền chủ sở hữu đối với đất đai, không phải chỉ là ở cấp độ "đại diện chủ sở hữu" (với quyền năng thấp hơn chủ sở hữu).

Hơn nữa, trong Hiến pháp 2013, trong Bộ luật Dân sự 2015 và trong Nghị quyết Trung ương số 19 (khóa XI) đều xác định "đất đai là một loại tài sản", "quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt"; nhưng trong Luật Đất đai 2013 không chế định là tài sản.

Như vậy, để cho quan hệ đất đai được vận hành có hiệu quả trong các quan hệ kinh tế - xã hội, dân sự, cần phải có sự chế định thống nhất giữa các luật về chế độ sở hữu, hình thức sở hữu, trong đó có chế định về "sở hữu toàn dân", "đại diện chủ sở hữu" về đất đai; chế định rõ và thống nhất cấu trúc các chủ thể sở hữu (sử dụng) đất cùng với các quyền năng xác định phù hợp đối với từng chủ thể; chế định rõ vấn đề tài sản đất đai, quyền sử dụng đất là một loại tài sản.

Khi đã xác định "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu" thì cần nhận thức và chế định rõ Nhà nước ở địa vị pháp lý thấp hơn chủ sở hữu toàn dân, thực hiện các chức năng và thẩm quyền theo sự "ủy thác" của chủ thể sở hữu toàn dân và chịu trách nhiệm giải trình trước chủ thể sở hữu toàn dân.

Phân định rõ các vai trò của Nhà nước, tránh tính trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi"

Đối với Nhà nước nói chung và trong các cơ quan Nhà nước các cấp, cần phải phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong tư cách "đại diện chủ sở hữu", với vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong tư cách là "chủ thể quản lý nhà nước" về đất đai, và vai trò, trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị Nhà nước với tư cách là "người sử dụng đất".

Cần khắc phục tình trạng một cơ quan Nhà nước được giao thực hiện đồng thời cả 3 vai trò, chức năng, nhiện vụ trên, mà không có cơ chế phân định và kiểm soát cụ thể, hiệu quả. Không phân định rõ và chế định rõ điều này giữa các cơ quan nhà nước và trong một cơ quan Nhà nước dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, cửa quyền "vừa đá bóng vừa thổi còi", không tường minh, không bình đẳng trong thực thi quan hệ đất đai.

Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu, chế định rõ hơn, tách biệt các chức năng của Nhà nước với tư cách là "đại diện chủ sở hữu" và các chức năng quản lý nhà nước thống nhất về đất đai; trên cơ sở đó phân định và chế định rõ các cơ quan Nhà nước thực hiện các loại chức năng này.

Điều này đòi hỏi phải phân định, chế định rõ hơn quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước (và các cơ quan Nhà nước cụ thể) ở tất cả các cấp trong việc thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu và các quyền quản lý nhà nước về đất đai (nhất là về các quyền quan trọng, như định đoạt, quyền quy hoạch, quyền thu hồi đất, giao quyền sử dụng đất, quyền điều tiết lợi ích về đất đai...).

Đặc biệt cần chế định rõ thể chế, thiết chế kiểm soát quyền lực Nhà nước trong việc thực thi pháp luật và các chính sách đất đai giữa 3 nhánh quyền lực ở tất cả các cấp; đồng thời chế định rõ cơ chế để Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư và nhân dân tham gia giám sát và kiểm soát quyền lực Nhà nước và vịệc thực thi pháp luật và chính sách đất đai trong toàn xã hội.

Chế định rõ mối quan hệ giữa "chủ sở hữu toàn dân" và "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu"

Cần làm rõ mối quan hệ bản chất và cơ chế mang tính pháp lý thực hiện mối quan hệ giữa "chủ sở hữu là toàn dân" và "đại diện chủ sở hữu là Nhà nước"; làm rõ hình thức và cơ chế nào để "toàn dân" thực hiện các quyền của chủ sở hữu thông qua đại diện của mình là Nhà nước.

Trong Luật Đất đai 2013 có nêu rõ hơn một số nội dung về vai trò của đại diện chủ sở hữu, nhưng vẫn chưa thật đầy đủ và rõ ràng, nhất là về mặt pháp lý.

Trong quan hệ sở hữu, việc nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là đại diện chủ sở hữu và việc Nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là chủ sở hữu có những giác độ khác nhau.

Trên thực tế chủ sở hữu "toàn dân" thực hiện quyền sở hữu của mình thông qua 3 kênh chủ yếu sau: i) - Kênh "toàn dân" thực hiện các quyền"trực tiếp" của mình về đất đai, như Nhà nước phải xin ý kiến của nhân dân về chế độ sở hữu về đất đai, về các chính sách lớn về đất đai (ở các cộng đồng dân cư phải xin ý kiến nhân dân về quy hoạch sử dụng đất, giá cả, đền bù…); ii) - Kênh "toàn dân" thực hiện các quyền "gián tiếp" về đất đai thông qua Nhà nước (các cấp) là đại diện chủ sở hữu; iii) - Kênh các chủ thể sử dụng đất được chế định rõ các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và phải thực hiện đúng vì lợi ích của mình và lợi ích chung của cộng đồng, của cả xã hội, và của quốc gia.

Như vậy, việc chế định rõ các vấn đề quan trọng, các chính sách lớn về đất đai mà Nhà nước các cấp cần phải lấy ý kiến của nhân dân; người dân có quyền có ý kiến về những vấn đề liên quan đến đất đai và các cơ quan Nhà nước phải trả lời, phải xử lý, tiếp thu nghiêm túc là điều cần thiết, bắt buộc, cả về mặt pháp lý và đạo lý.

Chế định rõ những vấn đề đó sẽ là cơ chế để hiện thực hóa có hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời thể hiện được trên thực tế tư tưởng "tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân" trong lĩnh vực quan hệ đất đai.

Xác định rõ hơn cấu trúc của "đại diện chủ sở hữu"

Khi xác định "Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai", trước hết cần xác định rõ "Nhà nước là ai"?. Trong Luật Đất đai hiện hành, điều này cũng chưa được chế định thật rõ ràng, đầy đủ.

Trong hệ thống tổ chức Nhà nước có các tổ chức và pháp nhân sau liên quan đến việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" về đất đai, như sau: i) - Quốc hội và HĐND các cấp; ii) - Chính phủ và UBND các cấp; iii) - Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch UBND các cấp.

Đối với các chủ thể trên cần chế định rõ hơn nội dung, phạm vi, cấp độ về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng "Đại diện chủ sở hữu" đối với các loại đất khác nhau. Hơn nữa cần chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của từng tổ chức Nhà nước và người thay mặt tổ chức đó chịu trách nhiệm pháp lý việc thực thi các quyền và nghĩa vụ này.

Điều này cho đến nay trong Luật Đất đai vẫn chưa quy định được đầy đủ và rõ ràng. Cần có sự phân công, phân cấp phù hợp về chức năng, nhiệm vụ giữa các chủ thể và các cấp trong việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu", nhằm đảm bảo sự thống nhất mang tính hệ thống của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cả nước.

Cần chế định rõ hơn quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu

Hiện nay, trong Luật Đất đai cũng như các nghị định hướng dẫn chưa phân định rõ vai trò của các cơ quan Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sử hữu và vai trò của các cơ quan Nhà nước với tư cách là hệ thống quản lý nhà nước đối với sự vận động của tất cả các quan hệ đất đai, chủ thể sử dụng đất đai.

Về chủ thể "thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai", tại Điều 21 của Luật Đất đai quy định gồm các chủ thể sau: Quốc hội, HĐND, Chính phủ, UBND các cấp. 

Từ các quy định này có thể thấy một số điểm cần phải làm rõ hơn sau:

Chức năng của Quốc hội chưa bao quát đầy đủ các chức năng của đại diện tối cao chủ sở hữu toàn dân. Trong Luật Đất đai và các luật liên quan chưa chế định rõ trách nhiệm giải trình của Quốc hội trước "chủ sở hữu toàn dân" về những vấn đề liên quan đến đất đai. Cần phải chế định rõ hơn Quốc hội có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước về đất đai của Chính phủ và chính quyền các cấp; kiểm tra, giám sát việc các cơ quan nhà nước bảo vệ, đảm bảo quyền và lợi ích của người dân và các chủ thể sử dụng đất khác.

Chức năng đại diện chủ sở hữu của HĐND các cấp là rất quan trọng, nhưng trong Luật Đất đai chỉ mới chế định chung là "HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất…; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương".

Còn mối quan hệ về trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của HĐND các cấp với tư cách là "đại diện chủ sở hữu" với cộng đồng dân cư và người dân trên địa bàn với tư cách là những chủ thể thành viên của "chủ sở hữu toàn dân" chưa được chế định rõ. Đây là vấn đề quan trọng cần phải được nghiên cứu, làm rõ và chế định cụ thể hơn.

Việc phân cấp hệ thống nhiệm vụ "đại diện chủ sở hữu" giữa các cấp chính quyền từ Chính phủ đến cấp xã (phường) cần được nghiên cứu chế định rõ hơn, hiệu quả hơn theo nguyên tắc vừa đảm bảo sự thống nhất quốc gia, vừa tạo cơ sở pháp lý cho sự năng động, tự chủ của các cấp, với mục tiêu đảm bảo cho mọi loại đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội, môi trường, đảm bảo ổn định chính trị - xã hội.

Thực tế hiện nay việc phân cấp, phân quyền về đại diện chủ sở hữu, về quản lý nhà nước về đất đai giữa các cấp (như giữa cấp tỉnh và cấp huyện) còn nhiều bất cập, không phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở trình độ liên kết ngày càng cao hơn, quy hoạch phát triển ở tầm cao hơn.

Vấn đề quan trọng đặt ra là cần phải nghiên cứu, quy định và chế định rõ sự phân công - phân cấp các quyền này, quy trình pháp lý thực hiện các quyền này, và cơ chế kiểm soát việc thực hiện các quyền này. Cần phải chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của các tổ chức và cá nhân được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ở từng cấp.

Ngoài ra, vẫn phải quy định rõ hơn vai trò, trách nhiệm mang đầy đủ tính pháp lý, hiệu lực, hiệu quả của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân trong việc tham gia ý kiến xây dựng các chính sách lớn về đất đai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong việc giám sát việc thực thi pháp luật, chính sách đất đai.

Đối với các quyền của đại diện chủ sở hữu nêu trên, cần phải được nghiên cứu kỹ nội hàm của từng quyền, phân định rõ các khâu trong việc thực thi các quyền đó, vì trên thực tế, để thực hiện các quyền này, có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chủ thể "đại diện chủ sở hữu", có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chức năng, nhiệm vụ của chủ thể "quản lý nhà nước".

Nếu không phân định rõ các chủ thể Nhà nước thực hiện độc lập (tương đối) các khâu này, lại để một chủ thể Nhà nước thực hiện tất cả, sẽ dẫn đến tình trạng "vừa đá bóng - vừa thổi còi", không minh bạch, dễ nảy sinh tiêu cực, hiệu lực, hiệu quả không cao, việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu sẽ mang tính hình thức.

Đơn cử như về "quyền quy hoạch" đất, có thể khái quát thành 4 khâu chính là: Khâu xây dựng quy hoạch; khâu phê duyệt quy hoạch; khâu thực hiện quy hoạch; khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch.

Các khâu phê duyệt quy hoạch và khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch cần phải được giao cho chủ thể Nhà nước thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu"; còn khâu khâu xây dựng quy hoạch và khâu thực hiện quy hoạch cần giao cho chủ thể Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý nhà nước" về đất đai.

Những chế định trong luật cũng như trong thực tiễn cho thấy các quyền của đại diện chủ sở hữu là rất lớn và rất quan trọng, liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất.

Để các quyền này được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả, khắc phục tình trạng lạm quyền, thiếu trách nhiệm, tiêu cực, cần từ thực tiễn khách quan nghiên cứu chế định rõ hơn nội hàm các quyền này, chế định điều kiện thực hiện các quyền này đối với các loại đất và đối với từng chủ thể. Đặc biệt là phải chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm (cả về chính trị, hành chính, kinh tế và pháp lý) của những tổ chức (người) được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu.

PGS.TS Trần Quốc Toản

Chuyên gia cao cấp
nguyên Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương
nguyên Phó Chủ nhiệm VPCP

Bài 3: Quản lý nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên tầm cao mới