Bài 3: Quản lý nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên tầm cao mới

Đất nước cũng đứng trước thách thức rất gay gắt về tác động của biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, suy thoái hệ sinh thái. Điều đó đòi hỏi phải có cách tiếp cận mới về quản lý, sử dụng đất đai, để có thể phát huy cao nhất, hiệu quả nhất nguồn lực đất đai không thể thay thế của đất nước, bảo đảm cho đất nước phát triển nhanh - bền vững.

Những định hướng lớn để hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai

Như đã đề cập trong các bài trước, một vấn đề rất quan trọng được đặt ra đó là hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về đất đai trên cơ sở phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý nhà nước" về đất đai, tách biệt với việc thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu".

Bởi nếu không phân định và chế định rõ sẽ rất dễ lẫn lộn trong thực hiện các chức năng của Nhà nước về quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền quản lý nhà nước về đất đai, trong thực hiện các chính sách và cơ chế quản lý đất đai, trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình trước nhân dân và xã hội.

Chức năng "đại diện chủ sở hữu" là chức năng do nhân dân (chủ sở hữu) ủy quyền, còn chức năng "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai" là chức năng của Nhà nước pháp quyền.

Trong Luật Đất đai, tại Điều 13 chế định quyền của đại diện chủ sở hữu (với 8 nội dung), Điều 22 chế định các nội dung quản lý nhà nước về đất đai (với 15 nội dung). Tuy nhiên, lại chưa chế định thật rõ và tách biệt các cơ quan Nhà nước nào thực hiện 2 loại chức năng này.

Quyền quản lý nhà nước về đất đai được chế định cho tới công chức địa chính ở xã, phường, thị trấn; trong khi đó quyền đại diện chủ sở hữu và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với chủ sở hữu "toàn dân" lại chưa được chế định rõ là cơ quan nào ở từng cấp.

Hơn nữa, vẫn còn tình trạng chưa phân định rõ và chế định thật rõ hai chức năng này. Ví dụ, quyền giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, sang, nhượng đất... là quyền của chủ thể sở hữu (đại diện chủ sở hữu), chủ thể sử dụng đất; còn việc quản lý các quá trình thực hiện các quyền trên trên theo luật định là thuộc quyền quản lý nhà nước. Nhưng việc cùng một cơ quan Nhà nước thực hiện cả 2 chức năng đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước, lẫn lộn quyền của đại diện chủ sở hữu với quyền quản lý nhà nước, dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, tùy tiện, thiếu sự kiểm soát.

Trên thực tế, việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai đã có những tiến bộ quan trọng; tuy nhiên, còn bộc lộ nhiều yếu kém và bất cập. Biểu hiện tập trung rõ nhất là tình trạng quản lý đất đai lỏng lẻo, nhiều sơ hở, dẫn đến sử dụng đất đai lãng phí, kém hiệu quả, sai phạm trên diện rộng, nhiều tiêu cực, tham nhũng … diễn ra ở hầu khắp các địa phương kéo dài trong nhiều năm.

Một trong những nguyên nhân chủ yếu là không phân định rõ cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu với cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai; có những nội dung quy định chưa phù hợp về quyền của các cơ quan Nhà nước, thẩm quyền về quản lý đất đai rất lớn nhưng trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân được giao lại không tương xứng, còn chung chung, không đủ cụ thể; cơ chế quản lý các loại đất chưa đủ rõ ràng, chặt chẽ; phân cấp quản lý đất đai chưa hợp lý; cơ chế và quy trình quản lý còn nhiều bất cập; kỷ cương không nghiêm; thiếu cơ chế kiểm tra giám sát có hiệu quả đối với các cơ quan Nhà nước thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.

Thực trạng đó đòi hỏi phải tổng kết sâu sắc thực tiễn, nghiên cứu đồng bộ các nội dung liên quan, để có cơ sở đổi mới và hoàn thiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai; nghiên cứu quy định bảo đảm sự tách biệt và độc lập tương đối giữa cơ chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và cơ chế thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong hệ thống Nhà nước. Đồng thời rất cần thiết phải chế định cơ chế kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Hoàn hiện cơ chế, hệ thống tổ chức và các chính sách quản lí nhà nước về đất đai, bảo đảm sự công khai, minh bạch, hiệu lực và hiệu quả.

Trên cơ sở tách biệt rõ hơn cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai với cơ quan Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, tiếp tục hoàn thiện quyền và trách nhiệm của Nhà nước về quản lý nhà nước đối với đất đai về 5 nội dung chủ yếu sau.

Đó là: Chế định rõ khung pháp lý về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước; chế định rõ quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất; chế định rõ khung pháp lý và cơ chế vận động của quan hệ đất đai, của các quyền về đất đai trong kinh tế thị trường, trong xã hội; chế định rõ cơ chế điều tiết lợi ích về đất đai giữa các chủ thể; chế định rõ cơ chế kiểm soát việc thực thi pháp luật và các chính sách về đất đai, việc thực thi các quyền và nghĩa vụ của tất cả các chủ thể liên quan đến đất đai, đặc biệt là quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất, xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai.

Theo định hướng này, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) Nhà nước thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" với chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) Nhà nước thực hiện chức năng "quản lý nhà nước về đất đai" ở tất cả các cấp, để hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai.

Quản lý nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên ở một tầm cao mới, với những định hướng chủ yếu sau:

i). Khẩn trương tổng kết thực tiễn gắn với nghiên cứu cơ sở lý luận để xây dựng Luật Đất đai mới đồng bộ hóa với các luật liên quan khác, đáp ứng với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới, làm cơ sở cho việc hoàn thiện các chế định pháp lý về vai trò "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai" một cách công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả.

ii) Hoàn thiện đồng bộ và cụ thể hóa đầy đủ các quyền của người sử dụng đất, đồng bộ hóa với các luật liên quan khác (như Bộ luật Dân sự…), trong đó chế định rõ quyền sử dụng đất là một dạng tài sản và hàng hóa đặc biệt, trên cơ sở đó hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý của Nhà nước, bảo đảm cho các quyền và lợi ích của người sử dụng đất được bảo vệ, phát huy có hiệu quả trong tổng thể quyền và lợi ích của quốc gia - dân tộc.

iii) Cần bảo đảm nhất quán quan điểm "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai" từ Trung ương xuống cơ sở, từ Chính phủ (mà Bộ TN&MT được giao chuyên trách thống nhất quản lý nhà nước về đất đai) đến chính quyền các cấp. Các bộ, ngành Trung ương khác (và các cấp phía dưới) chỉ là các hộ quản lý sử dụng đất đai theo quy định của luật pháp đối với từng loại đất giao cho từng chủ thể.

iv) Trên nguyên tắc bảo đảm sự thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về đất đai từ Trung ương xuống cơ sở đối với từng loại đất. Một mặt, bảo đảm cho việc thực hiện các chức năng quan trọng về quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước (trong đó có quản lý nhà nước về đất đai) ngày càng cần được "tích hợp" lên các cấp cao hiệu lực, hiệu quả cao hơn; gắn liền với quá trình phát triển kinh tế số, xã hội số và chính phủ số.

Mặt khác, phải đáp ứng phát huy cao tính sáng tạo, tính tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm của từng cấp trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, trong đó có nguồn lực quan trọng là đất đai, đối với sự phát triển. Những yêu cầu trên đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ lưỡng sự phân công, phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai theo quan điểm rõ trách nhiệm, rõ thẩm quyền, bảo đảm hiệu quả, công bằng, bình đẳng, phát triển bền vững.

v) Hoàn thiện, cụ thể hóa, thể chế hóa đầy đủ hơn, rõ hơn, công khai, minh bạch các nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của từng cấp, từng đơn vị, từng cá nhân, nhất là những người đứng đầu được giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.

vi) Hoàn thiện đồng bộ các công cụ quản lý nhà nước về quản lý đất đai (công cụ kinh tế, công cụ pháp lý, công cụ hành chính, nhất là các công cụ thuế, tòa án giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai), đặc biệt là hoàn thiện đồng bộ thể chế thị trường về đất đai, để bảo đảm quản lý, điều tiết có hiệu quả quan hệ đất đai vận động trong kinh tế thị trường.

vii) Hoàn thiện thể chế, thiết chế, cơ chế để kiểm soát có hiệu quả quyền lực nhà nước trong việc thực thi pháp luật và chính sách đất đai đối với các cơ quan và công chức Nhà nước liên quan trong cả hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chế định cơ chế định kỳ các cơ quan Nhà nước báo cáo trước chủ thể sở hữu đất đai tương ứng (nhân dân) về kết quả thực hiện chức năng "đại diện chủ sở hữu" và chức năng quản lý nhà nước về đất đai.

viii) Triển khai phân loại đất đai quốc gia một cách khoa học theo quan điểm phát triển bền vững, quan điểm an ninh lương thực - an ninh thực phẩm quốc gia, quan điểm an ninh môi trường - an ninh sinh thái, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hoá (nhất là trong trung hạn và dài hạn). Trên cơ sở đó xây dựng chiến lược quản lý, bảo vệ, chuyển đổi mục đích sử dụng, sử dụng có hiệu quả cao - bền vững các loại đất đáp ứng với chiến lược phát triển quốc gia trong từng giai đoạn. Đồng thời, khẩn trương triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia để phục vụ đắc lực cho công tác số hóa quản lý đất đai, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kịp thời, hiệu quả; công khai hóa thông tin về đất đai.

Xác định rõ vai trò chủ thể sử dụng đất của các cơ quan nhà nước

Hiện nay, các cơ, đơn vị Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập, các doanh nghiệp Nhà nước và các đơn vị của cả hệ thống chính trị đang quản lý - sử dụng một số lượng rất lớn diện tích đất đai và các loại bất động sản gắn liền với đất. Bên cạnh những đơn vị quản lý - sử dụng có hiệu quả, thì có rất nhiều đơn vị quản lý, sử dụng không tốt, không có hiệu quả, thậm chí có tình trạng để lãng phí, sử dụng sai mục đích, tiêu cực, tham nhũng nghiên trọng.

Một trong những nguyên nhân cơ bản là đây là những chủ thể sử dụng đất "đặc biệt" gắn liền với quyền lực nhà nước, sử dụng nguồn lực của Nhà nước, do những người trong biên chế Nhà nước (ăn lương Nhà nước) chịu trách nhiệm quản lý - sử dụng. Nhưng cho đến nay, chưa chế định thật rõ, đầy đủ, phù hợp thể chế quản lý; chưa chế định được rõ quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích và trách nhiệm giải trình của các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể liên quan.

Trước hết, cần phải nhận thức rõ và chế định cụ thể vai trò, chức năng của Nhà nước (các tổ chức, đơn vị Nhà nước) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là "đại diện chủ sở hữu" và vai trò, chức năng "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai".

Trong chế độ "đất đai thuộc sở hữu toàn dân", cần xác định các đơn vị Nhà nước và đơn vị trong hệ thống chính trị là một chủ thể quản lý - sử dụng đất rất quan trọng, song phải bảo đảm sự tuân thủ các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và việc thực hiện cơ chế, chính sách đất đai bình đẳng với các chủ thể sử dụng đất khác. Trên thực tế có sự lẫn lộn vai trò, quyền hạn, nhiệm vụ của Nhà nước (đơn vị Nhà nước) với chức năng là "đại diện chủ sở hữu" với chức năng "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai" và với chức năng là một chủ thể sử dụng đất.

Chính vì vậy mà có rất nhiều sơ hở, bất cập, có sự lạm quyền trong quản lý và sử dụng các loại đất này, dẫn đến sử dụng kém hiệu quả, thất thoát, nảy sinh nhiều tiêu cực, thậm chí tham nhũng nghiêm trọng.

Theo báo cáo Kết luận của Thanh tra Chính phủ số 757/KL-TTCP, ngày 13/5/2021 về công tác quản lý nhà nước và thực hiện pháp luật trong quy hoạch, quản lý xây dựng, đất đai, môi trường đối với KCN, khu đô thị về việc chuyền đổi nhà, đất công tại TPHCM cho thấy tình trạng khá phổ biến là nhà đất công, dự án bất động sản được giao không qua đấu giá, xây dựng sai quy hoạch, tự ý cho thuê nhà, đất sai quy định, thu lợi bất hợp pháp, gây thất thoát tài sản Nhà nước; các KCN tự ý thay đổi quy hoạch, sử dụng sai mục đích hoặc để không hoặc chậm giải phóng mặt bằng, gây lãng phí tài nguyên đất.

Theo Ban Quản lí các KCN, khu chế xuất TPHCM, hầu hết các KCN thực hiện giải phóng mặt bằng chậm với tổng diện tích chưa được giải phóng mặt bằng lên tới 160 ha. Điển hình như KCN Vĩnh Lộc được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt từ năm 1997 với tổng diện tích 207 ha, nhưng sau hơn 20 năm vẫn chưa giải phóng xong mặt bằng.

Những sai phạm trong quản lý cũng như sử dụng đất ở TPHCM đến mức Thanh tra Chính phủ kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo UBND TPHCM xử lý tập thể, cá nhân liên quan, kể cả xử lý hình sự. Tình trạng này cũng diễn ra nghiêm trọng ở nhiều địa phương khác nên cơ quan chức năng đã phải xử lý hình sự nhiều vụ án lớn.

Giải pháp cơ bản để khắc phục tình trạng này là chế định rõ, đồng bộ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ, lợi ích, trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước (các đơn vị quản lý và sử dụng đất) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là "đại diện chủ sở hữu" và vai trò, chức năng "thống nhất quản lý nhà nước về đất đai".

Cần hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế, chính sách quản lý loại đất này; tiền tệ hóa (vốn hóa) toàn bộ tài sản đất, nhà do các cơ quan đơn vị Nhà nước (và trong cả hệ thống chính trị) sử dụng đúng với giá thị trường thực tế tại thời thời điểm được giao và định kỳ thẩm định đánh giá lại trong quá trình sử dụng.

Quy định rõ, công khai, minh bạch mục đích sử dụng đối với từng loại đất, nhà; việc thay đổi diện tích và mục đích sử dụng phải có quyết định của cơ quan quản lý có thẩm quyền. Chế định rõ các chế tài về pháp lý, kinh tế, hành chính đối với các đơn vị và cá nhân, nhất là những người đứng đầu vi phạm các quy định về sử dụng đất nhà được giao, sử dụng không hiệu quả, lãng phí, làm thất thoát tài sản, tham nhũng, tiêu cực.

Đồng thời, cần khẩn trương hoàn thiện hệ thống các cơ quan Nhà nước quản lý tài sản công gắn với hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế quản lý tài sản công (trong đó có đất và nhà do các cơ quan, đơn vị trong hệ thống hệ thống chính trị được giao sử dụng) ở tất cả các cấp, các ngành; chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các các cơ quan, đơn vị Nhà nước, nhất là người đứng đầu được giao quản lý nhà nước đối với các loại đất và bất động sản này.

                                                                            PGS.TS Trần Quốc Toản
Chuyên gia cao cấp
nguyên Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương
nguyên Phó Chủ nhiệm VPCP

*Nhan đề và các tiêu đề phụ do Tòa soạn đặt