Bàn về mô hình tổ chức bảo vệ hiến pháp tại Việt Nam

1. Ai sẽ canh gác những người lính gác

Hiến pháp là một phát minh khi xã hội với hệ thống chính trị và pháp luật của nó đã phát triển đến một trình độ nhất định. Một trong những chức năng cơ bản của Hiến pháp là sự phân chia quyền lực của quốc gia cho các cơ quan khác nhau cùng với cơ chế vận hành, phối hợp của chúng. Khởi đầu từ quan điểm về bản chất của loài người với nhận định “Nếu loài người là những thiên thần thì chẳng cần một chính phủ nào. Nếu những thiên thần cầm quyền thì những kiểm soát bên trong, hay từ bên ngoài, cũng chẳng cần thiết gì” (James Madison), các nhà lập hiến Hoa Kỳ đã nhận định Hiến pháp chính là công cụ quan trọng nhất để chế ước quyền lực nhà nước trong một xã hội hiện đại“Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để anh ta không còn làm được những điều ác” (Thomas Jefferson).

Với vị trị thiêng liêng và tối cao của Hiến pháp, tư tưởng bảo vệ hiến pháp đã xuất hiện từ thời Hy Lạp cổ đại với thuật ngữ Graphai paranomon, thuật ngữ được dùng để chỉ quá trình một nhà lập pháp có thể bị kết tội bởi lý do đạo luật do anh ta đệ trình là bất hợp pháp hoặc vi hiến. Trong nền Cộng hòa La mã, Viện Nguyên lão đôi khi có thể dùng quyền lực của mình để hủy bỏ những đạo luật bởi chúng không phù hợp với những đòi hỏi của hiến pháp, mà thông thường là do sử dụng sự cưỡng bức bất hợp pháp để thông qua các đạo luật đó. Tư tưởng “Ai sẽ canh gác những người lính gác” (tiếng Latinh: Quis custodiet custodies?) đã ra đời với nội dung cần phải có sự giám sát chặt chẽ việc thi hành hiến pháp của các cơ quan nhà nước được phân quyền, đảm bảo cho quyền lực được phân chia cho các cơ quan một cách chặt chẽ và có thể kiểm soát được.

Ngày nay, trong nền khoa học pháp lý thế giới, thiết chế bảo vệ hiến pháp đã được phát triển khá hoàn thiện với các mô hình tổ chức phù hợp với đặc tính của mỗi nền chính trị - pháp lý, mỗi quốc gia dân tộc. Trong xã hội hiện đại, Hiến pháp được nhận định là một cơ chế chế ước, là người lính gác quyền lực nhà nước với chức năng phân định, ngăn ngừa, không cho các cơ quan quyền lực lạm quyền, vượt quyền hoặc tùy tiện trong quá trình quản trị đất nước. Tại Việt Nam, yêu cầu bảo vệ hiến pháp và tổ chức bảo vệ hiến pháp đã hình thành và từng bước định hình kể từ khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001. Điều 2 Hiến pháp đã ghi nhận yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN mà trọng tâm của Nhà nước pháp quyền XHCN là chế ước quyền lực nhà nước. Mặc dù tiếp tục khẳng định nguyên tắc tập quyền XHCN truyền thống nhưng Hiến pháp cũng thừa nhận sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trước yêu cầu thượng tôn pháp luật và nhu cầu về kiểm soát việc thực hiện các quy định của Hiến pháp, đặc biệt trong các lĩnh vực phân công lao động quyền lực trong nhà nước pháp quyền XHCN, sự cấp thiết về việc thành lập tài phán hiến pháp mang tính chuyên biệt và độc lập đã được nhiều lần đề cập tới trên báo chí như bài “Từ hộ khẩu đến Tòa án hiến pháp” (Vũ Mai Hoa: Báo Lao động năm 2006), “Đã đến lúc lập tòa án hiến pháp” (TS. Lê Đăng Doanh: Báo Tuổi trẻ năm 2007), “Bàn về mô hình bảo vệ hiến pháp tại Việt Nam: Từ chức năng giám sát của Quốc hội đến tài phán của tòa án hiến pháp” (Bùi Xuân Đức: Tạp chí Luật học số 8 năm 2007)… Đến nay, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng ta đã khẳng định yêu cầu “kiểm soát quyền lực”, từ đó khẳng định nhu cầu “nghiên cứu cơ chế bảo vệ hiến pháp” “hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của cac cơ quan công quyền”. Có thể nói, thời điểm thành lập thiết chế tài phán Hiến pháp tại Việt Nam đã chín muồi, tuy nhiên mô hình tổ chức thiết chế cũng như việc thiết kế phạm vi chức năng nhiệm vụ quyền hạn của thiết chế này cho phù hợp với thế chế chính trị và tình hình thực tiễn tại Việt Nam vẫn còn là một vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm rõ.

2. Các mô hình tổ chức bảo vệ hiến pháp điển hình trên thế giới

2.1. Mô hình bảo vệ hiến pháp phi tập trung

Trong chế độ bảo vệ hiến pháp phi tập trung, thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến được trao cho tất cả các thẩm phán và tòa án của quốc gia đó. Tất cả các thẩm phán đều là thẩm phán hiến pháp (constitutional judges) và đều có thẩm quyền tuyên bố một đạo luật là vi hiến. Theo lập luận, quyền lực này bắt nguồn từ tính tối cao của Hiến pháp, theo đó cho phép tất cả các thẩm phán tham gia vào hoạt động bảo vệ hiến pháp. Thậm chí, hệ thống này cho phép các thẩm phán được phép xem xét các vấn đề hiến pháp bằng sáng kiến riêng của mình. Một đặc điểm nổi bật khác là các quyết định của Tòa án chỉ giới hạn ảnh hưởng đến các bên cụ thể và trong quá trình cụ thể mà quyết định được ban hành. Điều đó có nghĩa là nếu một đạo luật bị tuyên là vi hiến bởi một quyết định của tòa án, luật đó vẫn có thể áp dụng ở một nơi khác. Nếu một đạo luật cụ thể bị tuyên vi hiến, nó phải được coi là mất hiệu lực theo chế độ hủy bỏ (null and void): một đạo luật bị tuyên là vi hiến sẽ tính từ thời điểm kể từ khi nó được ban hành và nó chưa từng tồn tại trong thực tế.

Cơ chế bảo vệ hiến pháp của Hoa Kỳ là một ví dụ điển hình của cơ chế bảo vệ hiến pháp phi tập trung. Sự phân chia quyền lực trong Hiến pháp Hoa Kỳ được thiết lập trên cơ sở phân chia 03 nhánh quyền lực nền tảng và chế độ đối trọng (check and balance) để thực hiện cơ chế kiểm soát giữa ba nhánh quyền lực. Học thuyết kiểm soát hiến pháp được thiết lập tại Hoa Kỳ từ vụ án nổi tiếng Mabury v Madison năm 1803 bởi Chánh án John Marshall. Theo quan điểm của ông, tòa án không tồn tại đâu đó bên ngoài chính trị, luật hiến pháp khác biệt so với các đạo luật thông thường bởi sự liên hệ chặt chẽ của nó với chính trị. Chánh án John Marshall đã cố ý chọn vụ án này để thiết lập quyền bảo vệ hiến pháp của tòa án bởi ông đã rất tinh tế khi nhận ra rằng đây là vụ án rất giàu các tình tiết chính trị. Theo Chánh án, thẩm quyền bảo vệ hiến pháp cần được thiết lập và trao cho tòa án bởi các lý do sau đây: Thứ nhất, hiến pháp đã ủy thác cho chính quyền một quyền lực có giới hạn và thẩm quyền đó không thể vi phạm. Hiến pháp với tư cách là biểu hiện của ý chí toàn dân, phải cao hơn những đạo luật thông thường. Do đó, những đạo luật trái với hiến pháp sẽ không phải là pháp luật và vô hiệu. Nhiệm vụ phát biểu về những đạo luật trái với hiến pháp thuộc về tòa án. Chánh án cũng nhấn mạnh lời tuyên thệ và nghĩa vụ đạo đức của thẩm phán là phải bảo vệ hiến pháp. Cuối cùng, Chánh án căn cứ vào điều khoản tối cao của hiến pháp để khẳng định rằng ý định của các nhà lập hiến là hiến pháp cần được coi là cao hơn các đạo luật thông thường. Do đó, tòa án Hoa Kỳ cần được coi là những người bảo vệ đặc biệt của Hiến pháp liên bang và Hiến pháp các tiểu bang.

Tại Hoa Kỳ, hoạt động bảo vệ hiến pháp được áp dụng đối với 3 lĩnh vực chính: giữa liên bang và các bang, giữa các nhánh quyền lực của chính quyền liên bang và giữa nhà nước liên bang, các tiểu bang với các cá nhân. Những lĩnh vực kiểm soát hiến pháp rất rộng, bao gồm các đạo luật của Nghị viện, hiến pháp và đạo luật của các bang và các hoạt động của chính quyền, cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp. Cơ chế bảo vệ hiến pháp của Hoa Kỳ đã chứng minh tính hiệu quả trong các nhà nước liên bang. Tuy nhiên, cơ chế này cũng khơi dậy những quan ngại về nền dân chủ bởi những lập luận cho rằng trong Hiến pháp không quy định cụ thể về thẩm quyền của tòa án trong hoạt động bảo vệ hiến pháp như vậy. Hiến pháp là văn bản chính trị tối cao bắt nguồn từ nhân dân nên quyền giải thích Hiến pháp phải thuộc về nghị viện và tổng thống với tư cách là những cơ quan chịu trách nhiệm chính về chính trị và được lựa chọn thông qua quá trình bầu cử dân chủ. Tòa án là cơ quan ít mang tính trách nhiệm chính trị nhất nên quyền lực của tòa án như vậy được coi là không phù hợp với tinh thần và hình thức của một nền dân chủ.

2.2. Mô hình bảo vệ hiến pháp tập trung

Trong hệ thống tập trung, thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến chỉ được trao cho một cơ quan nhà nước cụ thể. Đó có thể là một tòa án hiến pháp, một hội đồng hoặc một thiết chế chuyên trách cụ thể được công khai thành lập tại Hiến pháp và được tổ chức bên ngoài hệ thống tư pháp thông thường. Hệ thống bảo vệ hiến pháp tập trung này thường được tìm thấy tại hệ thống dân luật. Thẩm quyền của cơ quan bảo vệ hiến pháp cũng xuất phát từ nguyên lý về tính tối cao của Hiến pháp và công nhận Hiến pháp là đạo luật gốc có giá trị bao trùm đối với các đạo luật khác, không hành động nào của nhà nước trái với Hiến pháp có thể coi là có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, cơ chế bảo vệ hiến pháp được chấp nhận trong Hiến pháp là rất khác nhau. Trong hệ thống này, đối với một đạo luật cụ thể đã được ban hành bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nếu đạo luật đó được tuyên là vi hiến thì đạo luật đó vẫn được coi là có hiệu lực cho đến khi nó được kiến nghị bởi chính cơ quan ban hành ra nó hoặc cho đến khi nó được bãi bỏ (annullability) bởi cơ quan có thẩm quyền khác mà Hiến pháp quy định. Điểm khác biệt là trong hệ thống tập trung, các thẩm phán không thể tự kiến nghị các vấn đề hiến pháp bằng sáng kiến của mình. Thẩm phán hiến pháp không thể quyết định các vụ việc cụ thể, họ chỉ quyết định những khía cạnh hiến pháp của các đạo luật. Quyết định này phải được áp dụng đối với mọi người và mọi cơ quan nhà nước. Đạo luật bị bãi bỏ do đó không thể được áp dụng ở bất cứ nơi nào và bất cứ vụ việc nào khác. Điểm khác biệt giữa hai cơ chế bảo vệ hiến pháp này phản ánh nhận thức khác nhau cơ bản về phân công quyền lực trong hai hệ thống tư tưởng chính trị - pháp lý. Trong hệ thống dân luật, việc vô hiệu một đạo luật được coi là một hành động chính trị nên hệ thống này từ chối việc giao hệ thống tư pháp thẩm quyền xem xét lại các đạo luật. Bên cạnh đó, nó cũng thể hiện sự thiếu vắng nguyên tắc án lệ trong hệ thống dân luật. Việc tạo dựng một cơ quan độc lập bên ngoài hệ thống tư pháp thông thường cũng phản ánh sự không phù hợp của tòa án theo truyền thống dân luật đối với vai trò kiểm tra tính Hiến định. Vì vậy, cơ chế bảo vệ hiến pháp tập trung đã phát triển những phương pháp khác để kiểm tra các vấn đề hiến pháp (constitutional question). Cụ thể, trong khi cơ chế bảo vệ hiến pháp phi tập trung thực thi phương pháp “tình cờ” (incidenter) để khuyến khích các bên cá nhân đề xuất các vấn đề hiến pháp trước các tòa chuyên trách thông thường thì cơ chế bảo vệ hiến pháp tập trung lại thực hiện phương pháp “lãnh địa” (principaliter) nhấn mạnh việc trình bày các vấn đề hiến pháp trước những tòa án đặc biệt thông qua những hành động đặc biệt của các cơ quan chính phủ.

Cơ chế bảo vệ hiến pháp của Cộng hòa Pháp là một điển hình về cơ chế bảo vệ hiến pháp tập trung. Thái độ thù địch đối với kiểm soát tư pháp (judicial review) về tính hợp hiến của các đạo luật khá nổi bật trong truyền thống dân luật. Điều 3 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1791 đã từng cảnh bảo hệ thống tòa án phải tránh xa khỏi việc thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và hành chính. Do đó, tòa án thường không thể có tài phán để kiểm tra tính hợp pháp của cơ quan lập hiến, lập pháp. Hiến pháp Cộng hòa Pháp luôn từ chối quyền này bởi các lý do lịch sử và hệ tư tưởng. Đến Hiến pháp năm 1958 tòa án thường vẫn tiếp tục không được giao thẩm quyền này. Sự khác biệt giữa học thuyết của Vương quốc Anh về chủ quyền của nghị viện và học thuyết của Cộng hòa Pháp về chủ quyền nhân dân cùng với sự phân biệt giữa luật của Nghị viện và luật của Chính phủ đã dẫn đến cuộc vận động về bảo vệ hiến pháp trong giai đoạn cách mạng. Senat conservateur được thành lập và hoạt động như người bảo vệ Hiến pháp từ năm 1790. Tuy nhiên, truyền thống dân chủ Cộng hòa Pháp vẫn né tránh việc chấp nhận kiểm tra hiến pháp như là một cơ chế kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật. Dựa trên học thuyết về chủ quyền nhân dân, việc bảo vệ hiến pháp phải được giao phó cho nhân dân.

Cuộc cải cách cơ chế bảo vệ hiến pháp bắt nguồn từ nền Cộng hòa thứ 5 với những giới hạn về thẩm quyền lập pháp và sự mở rộng của quyền hành pháp, theo đó, Nghị viện không còn có quyền lập pháp tuyệt đối. Mặc dù Nghị viện được ban hành luật (lois) nhưng việc ban hành các nghị định (régulements) lại được giao cho chính phủ. Do Chính phủ có một thẩm quyền đáng kể trong việc ban hành các nghị định và việc thực thi các luật của nghị viện (lois) phụ thuộc phần lớn vào việc ban hành các nghị định của Chính phủ nên nghị viện trở thành một thiết chế với thẩm quyền khá hạn hẹp. Hội đồng bảo hiến (Conseil constitutionel) khởi đầu được thiết lập như một cơ chế tăng cường vai trò hành pháp bằng cách giữ các hoạt động của Nghị viện trong phạm vi hiến pháp cho phép.

Bản chất của bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật ở Pháp có thể được khám pháp thông qua vai trò của Ủy ban hiến pháp. Tổ chức và cơ chế hoạt động của một cơ quan thực hiện chức năng bảo vệ hiến pháp được tranh luận khá sôi nổi khi các nhà lập hiến tiến hành dự thảo Hiến pháp Cộng hòa thứ 5. Về cơ bản, các nhà lập hiến đều đồng thuận về sự cần thiết và vai trò kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật, tuy nhiên, cơ chế đó vẫn phải đảm bảo thực hiện trên cơ sở chủ quyền nhân dân. Câu hỏi là cơ quan nào sẽ có quyền bảo vệ hiến pháp? Các chính trị gia đều cho rằng cơ chế này không thể dành cho nhánh tư pháp như mô hình ở Hoa Kỳ. Họ cho rằng các vị thẩm phán là những người được lựa chọn từ những tầng lớp xã hội cụ thể nhất định nên không thể được coi là người giám sát, kiểm duyệt đối với những người đại diện do bầu cử của nhân dân. Đây hoàn toàn là một quy trình phi dân chủ. Mô hình bảo vệ hiến pháp của Hoa Kỳ đã chứng minh tính “nguy hiểm” và “quái dị” khi ủy thác cho nhánh tư pháp quyền kiểm soát tính hợp hiến. Một “chính phủ bởi các thẩm phán” như vậy đã làm nản lòng các nhà chính trị dân chủ tại Pháp. Họ cho rằng, mô hình của Hoa Kỳ chỉ thực sự phù hợp với các tổ chức liên bang trong khi Pháp là quốc gia theo mô hình tập trung. Các nhà lập hiến cũng hoài nghi về việc thành lập một cơ quan ngoại lai thực hiện việc kiểm soát tính hợp hiến của luật pháp nhưng cũng từ chối giao nghị viện quyền tự kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do mình ban hành. Các nhà lập hiến cũng chỉ ra những yếu điểm của Ủy ban hiến pháp năm 1946 là đã thất bại trong việc cung cấp cho nhóm thiểu số cơ hội thách thức đối với tính hợp hiến của các đạo luật.

Việc thiết lập một cơ quan kiểm soát tính hợp hiến tương tự như một tòa án có thể là một đột pháp của Hiến pháp Cộng hòa thứ 5 với thẩm quyền và hình thức kiểm soát rộng lớn hơn rất nhiều so với trước đó. Hội đồng bảo hiến (Conseil constitutionel) là một loại tòa đặc biệt, độc lập với nghị viện và đưa ra các quyết định mang tính chất ràng buộc đối với các cơ quan và tòa án. Các nhà nghiên cứu cho rằng đối với các quốc gia nhất thể như Cộng hòa Pháp, Hội đồng bảo hiến là một hình thái “dung hòa” của tài phán hiến pháp. Tuy nhiên, sự thành công của Hội đồng bảo hiến tại Cộng hòa Pháp lại chứng minh nó đã thành công hơn cả những gì mong đợi.

Phạm vi bảo vệ Hiến pháp của Hội đồng bảo hiến là rộng lớn hơn rất nhiều so với Ủy ban Hiến pháp trước đây. Nó không chỉ thuần túy là việc kiểm tra những dự luật trước khi được ban hành mà còn mở rộng một số loại công việc khác với các đặc điểm chính sau đây: Thứ nhất, Hội đồng là một tòa án được thành lập do bầu cử. Thứ hai, Hội đồng tư vấn cho Tổng thống việc sử dụng những quyền trong trường hợp khẩn cấp theo Hiến pháp và luật định. Thứ ba, Hội đồng có thể kiểm tra tính tương thích của một điều ước với hiến pháp. Thứ tư, Hội đồng có thể kiểm tra tính hợp hiến của các luật tổ chức và các mệnh lệnh của nghị viện. Cuối cùng, Hội đồng có thể kiểm soát những ranh giới quyền lực giữa các cơ quan lập pháp của quốc hội và các cơ quan của cơ quan hành pháp.

Về cơ cấu của Hội đồng bảo hiến, Hội đồng bao gồm những người do Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện giới thiệu. Thẩm phán được tuyển dụng và bổ nhiệm bằng con đường chính trị, các tổng thống là thành viên suốt đời. Các nhà nghiên cứu cho rằng đây là một hình thức tài phán chính trị tối cao bởi hội đồng được giao nhiệm vụ của một thẩm phán nhưng trong thực tế lại thực hiện các hoạt động của mình trong một môi trường chính trị với các động cơ chính trị cao.

Quyết định của Hội đồng bảo hiến là mang tính ràng buộc. Một đạo luật, hoặc một điều khoản mà Hội đồng bảo hiến tuyên vi hiến không thể được ban hành hoặc thực thi. Như vậy, chức năng của Hội đồng bảo hiến không phải là vấn đề xét xử tư pháp. Điểm khác biệt giữa quyết định của Hội đồng bảo hiến và phán quyết của Tòa án thường là Hội đồng không giải quyết các vụ việc tranh chấp cụ thể giữa các bên cụ thể, nó chỉ đưa ra những quyết định chính thức một cách trừu tượng về hiệu lực của một đạo luật sẽ có hiệu lực trong việc giải quyết các vụ việc trong tương lai. Một đặc điểm khác là bảo hiến chỉ giới hạn trong việc xem xét những đạo luật trước khi được ban hành. Nếu một đạo luật có hiệu lực, các tòa án thường không có thẩm quyền thẩm định lại chúng. Đặc điểm này đã làm cho các nhà nghiên cứu gọi đây là một hệ thống phòng ngừa. Việc vi phạm các quyền con người được bảo đảm bởi Hiến pháp và tuyên ngôn nhân quyền cũng không thuộc thẩm quyền xem xét của Hội đồng bảo hiến. Như vậy, cơ chế bảo vệ hiến pháp được chia thành hai nhóm nhiệm vụ chính: Cơ chế kiểm soát phòng ngừa đối với việc bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật chưa được ban hành và Kiểm soát phòng ngừa đối với việc phân chia các quyền xây dựng quy phạm giữa luật của Quốc hội và các quy định của cơ quan hành pháp. Như vậy, rõ ràng đây là một tổ chức chính trị mà không phải là một thực thể tư pháp.

John Bell trong cuốn Luật Hiến pháp Pháp (1992) đã cho rằng cùng với việc mở rộng quyền lực hành pháp, sự phát triển của cơ chế bảo hiến của nền cộng hòa thứ 5 đã đặt một giới hạn rõ ràng cho nghị viện. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng việc thực thi quyền bảo vệ hiến pháp không nhằm mục đích ngăn cản hay trì hoãn việc thực thi quyền lập pháp mà nó chỉ chắc chắn rằng quyền lập pháp sẽ được sử dụng một cách hợp hiến. Trong thực tế, cơ chế bảo hiến này đã làm tăng quyền lực lập pháp của nghị viện bằng cách đòi hỏi các cơ quan lập pháp phải sử dụng quyền lực của mình một cách đầy đủ và triệt để, không để lại quá nhiều khoảng trống cho việc xây dựng những quy định hành chính. Bên cạnh đó, do nghị viện đóng vai trò chính trong việc lựa chọn hội đồng bảo hiến (06/09 thành viên) nên trong thực tế nghị viện vẫn là cơ quan có ảnh hưởng nhất định đến thiết chế này.

3. Mô hình tổ chức bảo vệ Hiến pháp tại Việt Nam

Các thảo luận khoa học về tổ chức bảo vệ Hiến pháp tại Việt Nam đã đưa ra nhiều cách tiếp cận về mô hình của tổ chức này. Về cơ bản, các ý kiến đều nhất trí không chấp nhận cơ chế bảo vệ hiến pháp phi tập trung như mô hình của Hoa Kỳ do không tương thích với truyền thống chính trị - pháp lý tại Việt Nam. Các ý kiến nhất trí với phương án thành lập tổ chức bảo vệ hiến pháp với cơ chế tập trung đồng thuận với một số nội dung chính sau: Thứ nhất, việc thành lập tổ chức thiết chế bảo vệ hiến pháp phải được quy định công khai tại Hiến pháp. Thứ hai, tổ chức bảo vệ hiến pháp phải vừa có tính tài phán, vừa mang tính chất chính trị ở tầm quốc gia. Thứ ba, tổ chức bộ máy phải đảm bảo tính khách quan, độc lập và tính chuyên môn hóa cao trong hoạt động bảo vệ Hiến pháp. Cuối cùng, tổ chức bảo vệ hiến pháp chỉ được thành lập ở Trung ương, không thành lập ở địa phương, đảm bảo tính tập trung, hiệu lực, hiệu quả. Các thảo luận đã đưa ra các mô hình cơ bản sau đây:

1. Thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp trực thuộc Quốc hội với quy chế pháp lý đặc thù để bảo vệ tính tối cao và thiêng liêng của Hiến pháp, có chức năng xem xét, phán quyết các tranh chấp hay các vi phạm có liên quan đến Hiến pháp. Phương án này cũng đề xuất yêu cầu thường xuyên thành lập các Ủy ban lâm thời để điều tra, đánh giá, kết luận các vụ việc có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển và ổn định của đất nước và Quốc hội quan tâm. [1]

2. Thành lập Tòa án Hiến pháp do Quốc hội thành lập nhưng không thuộc Quốc hội mà độc lập với Quốc hội, độc lập với các cơ quan hành pháp, tư pháp. Thẩm phán do Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Người đứng đầu cơ quan này do Quốc hội bầu trong số các thành viên của Tòa án theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Thẩm quyền giám sát sau khi các đạo luật đã có hiệu lực pháp luật và đang còn hiệu lực pháp luật, bao gồm giám sát trừu tượng (Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, một số lượng đại biểu Quốc hội nhất định…) và giám sát cụ thể (gắn với vụ việc xét xử tại Tòa án). [2] Phương án thay thế là thành lập Hội đồng bảo hiến theo mô hình của Cộng hòa Pháp. [3]

3. Do ở Việt Nam việc thực hiện nền dân chủ XHCN và vai trò một đảng cầm quyền nên sẽ không có nhu cầu nhiều trong việc giữ “cân bằng”, “đối trọng” hay “kiềm chế” giữa các quyền lập pháp, quyền hành pháp, cũng như không có nhu cầu về một vai trò nào đó trong việc “dàn xếp” chính trị giữa các đảng phái chính trị. Vì vậy, phương án này đề nghị giao Tòa án nhân dân tối cao theo dõi, đánh giá và ra phán quyết về những trường hợp vi phạm Hiến pháp trong các đạo luật của Quốc hội, các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương thông qua hoạt động xét xử. [4]

Trong bối cảnh Việt Nam đang tiếp tục đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế sâu rộng với các quốc gia trên thế giới, việc nghiên cứu, lựa chọn và tiếp nhận một số thuộc tính phù hợp của các cơ chế bảo vệ hiến pháp trên thế giới đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, quá trình tiếp nhận các yếu tố ngoại lai vào hệ thống chính trị - pháp lý bản địa, đặc biệt là tại các quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi như Việt Nam cần phải có sự đầu tư nghiên cữu kỹ lưỡng và toàn diện. Việt Nam là quốc gia có truyền thống pháp luật XHCN với những nguyên tắc tổ chức quyền lực cơ bản như nguyên tắc công nhận Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội (Điều 4 Hiến pháp), nguyên tắc tập quyền khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất (Điều 2 Hiến pháp), Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước (Điều 83 Hiến pháp)…Vì vậy, mô hình tổ chức bảo vệ hiến pháp cần phải được tính toán, cân nhắc cho phù hợp với truyền thống chính trị - pháp lý và tính chất của nền dân chủ XHCN tại Việt Nam.

Trong thực tế thời gian qua, việc không có tổ chức bảo vệ Hiến pháp không có nghĩa là không có hoạt động bảo vệ Hiến pháp. Tuy nhiên, các hoạt động cũng như cơ chế bảo vệ hiến pháp còn phân tán, thiếu tính độc lập, khách quan và chưa được chuyên môn hóa, hiệu quả chưa thực sự cao. Việc thành lập một tổ chức bảo vệ hiến pháp độc lập, chuyên trách trong nền chính trị - pháp lý XHCN Việt Nam là một điều khá mới mẻ, chưa có tiền lệ, vì vậy, các nhà lập hiến cần phải có sự cân nhắc thận trọng, có lộ trình cụ thể và bước đi thích hợp.

Theo đánh giá chung, hệ thống pháp luật XHCN tại Việt Nam có nhiều đặc điểm gần gũi, tương đồng với các khía cạnh thực định của hệ thống dân luật Cộng hòa Pháp. Vì vậy, mô hình tổ chức bảo vệ hiến pháp theo cơ chế tập trung được đánh giá là khá tương thích và phù hợp đối với các điều kiện chính trị - pháp lý tại Việt Nam. Do tổ chức bảo vệ hiến pháp không thuần túy chỉ là một thực thể tư pháp mà mang đậm tính chính trị quốc gia nên việc giao Tòa án tối cao thẩm quyền bảo vệ hiến pháp là chưa thực sự phù hợp. Việc thành lập một tổ chức bảo vệ hiến pháp ngoại lai như mô hình Tòa án hiến pháp với chức năng phán xét hoạt động các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng chưa giải quyết thấu đáo, thỏa đáng yêu cầu của nguyên tắc tập quyền XHCN.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng ta đã khẳng định: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Với yêu cầu phối hợp để đảm bảo tính thống nhất của quyền lực, việc thành lập Hội đồng bảo vệ Hiến pháp với sự tham gia (và có thể đứng đầu nếu chúng ta xây dựng chế độ nguyên thủ quốc gia thực quyền) của Chủ tịch nước, người đứng đầu cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số lượng nhất định các đại diện do Quốc hội bầu sẽ đảm bảo địa vị chính trị - pháp lý quan trọng của tổ chức này, đồng thời cũng đáp ứng được nhu cầu phân định, điều tiết một cách ổn định, hòa bình và trung lập, đáp ứng được yêu cầu phối hợp chặt chẽ các hoạt động trong lao động quyền lực của bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Nguyễn Xuân Tùng - Thạc sỹ luật so sánh, Trưởng phòng Công tác cán bộ Vụ TCCB

Tài liệu tham khảo:

1. Bài viết được tóm tắt từ tiểu luận tốt nghiệp môn Hiến pháp so sánh trong Chương trình đào tạo thạc sỹ luật so sánh của tác giả tại Khoa Luật Đại học Melbourne Australia.

2. PGS. TS. Lê Minh Thông: Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, năm 2011, tr. 509.

3. GS.TS. Trần Ngọc Đường: Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiếm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, năm 2011, tr. 471-482.

4. Xem: http://www.moj.gov.vn/hienphap1992/News/Lists/giaidapthacmac/View_Detail.aspx?ItemID=5186

5.GS.TSKH Đào Trí Úc: Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và việc sửa đổi, bổ sung các quy định trong Hiến pháp về chế độ chính trị, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền và cơ chế phán quyết những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp.