Một số vấn đề đặt ra từ các quy định về chính quyền địa phương

Trên cơ sở cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 đã góp phần quan trọng vào việc kiện toàn tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp.

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (CQĐP) các cấp cho thấy các quy định của pháp luật hiện hành đã bộc lộ những hạn chế, vướng mắc nhất định, như: Sự phân định chưa rõ ràng, cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp tỉnh, huyện, xã; về tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động; quyền chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của HĐND và UBND; về thẩm quyền, trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể…

Nhận thức rõ những hạn chế, vướng mắc trong tổ chức và hoạt động của CQĐP trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập quốc tế, Đảng ta đã đề ra nhiều chủ trương, yêu cầu đổi mới CQĐP.

Trong bối cảnh hiện nay, sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp năm 1992 là tiền đề pháp lý quan trọng để đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.

Tuy nhiên, một số quy định tại Điều 115 và Điều 116, Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 chưa hợp lý và khó có thể tạo điều kiện cho việc đổi mới cơ bản mô hình tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay.

Việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ và thành lập CQĐP

Khoản 1 Điều 115 của Dự thảo quy định:“Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường”.

Quy định về việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ tại khoản 1, theo chúng tôi, cơ bản là không có gì thay đổi so với quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 1992.

Việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ thành 3 cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và xã, phường, thị trấn là tiếp tục không tạo điều kiện để phân biệt sự khác nhau giữa đơn vị hành chính lãnh thổ cơ bản (tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn, xã) và đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo (quận, phường), giữa đơn vị hành chính đô thị và đơn vị hành chính nông thôn.

Hơn nữa, quy định như vậy sẽ khó có thể thành lập được các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt cũng như tiếp tục không có thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và không thể tổ chức “chuỗi các đô thị” theo mô hình đô thị hiện đại đã có ở nhiều nước trên thế giới.

Khoản 2 Điều 115 của Dự thảo nêu: “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.”

Quy định tuy có sự đổi mới nhằm bảo đảm độ “mở” linh hoạt cho việc tổ chức các cơ quan này ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng quy định như vậy lại thể hiện hàm ý là CQĐP phải gồm 2 thiết chế là HĐND và UBND.

Điều này có thể gây trở ngại cho khả năng tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình thị trưởng hoặc áp dụng chế độ thủ trưởng trong các cơ quan hành chính địa phương.

Về vai trò, nhiệm vụ của HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Các quy định tại Điều 116 của Dự thảo cơ bản là sự kế thừa và tích hợp các nội dung đã quy định tại Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992, trong đó có điểm mới cơ bản là bỏ quy định về việc thành lập UBND tại Điều 123 Hiến pháp năm 1992 là “UBND do HĐND bầu”.

Việc bỏ quy định này nhằm tạo khả năng thành lập các UBND không phải do HĐND bầu mà có thể do bổ nhiệm bởi người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên như khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thời gian qua, hoặc do người dân bầu trực tiếp theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 5 khóa X “Thí điểm việc nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch ủy ban nhân dân xã”.

Tuy nhiên, việc tiếp tục quy định “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” tại khoản 1 là chưa hợp lý.

Lý do, quyền lực nhà nước là thuộc tính bản chất của tất cả các cơ quan nhà nước, do vậy quyền lực nhà nước ở địa phương được thực thi bởi các cơ quan nhà nước khác nhau như UBND, TAND, VKSND các cấp ở địa phương, không phải chỉ duy nhất do HĐND thực hiện.

Quy định như nêu trên có thể dẫn đến cách hiểu là các cơ quan nhà nước khác ở địa phương không phải là cơ quan quyền lực và HĐND thuộc nhánh cơ quan quyền lực, theo hệ thống dọc là cấp dưới của Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất).

Trên thực tế, việc có là “cơ quan quyền lực” hay không, hầu như không ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của HĐND là được quyết định và giám sát những vấn đề gì, bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm những chức danh nào?

Đồng thời, quy định như vậy không giúp xác định rõ HĐND là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, do vậy các hoạt động của HĐND vẫn phải theo sự hướng dẫn của cả Ủy ban thường vụ Quốc hội lẫn Chính phủ.

Thực tiễn hoạt động của HĐND thời gian qua đòi hỏi cần đổi mới quy định để HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ; HĐND thành phố thuộc tỉnh, thị xã chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; HĐND xã, thị trấn chịu sự hướng dẫn, kiểm tra của cơ quan hành chính huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã.

Quy định tại khoản 2 “UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” là theo tinh thần của quy định tại  Điều 123 Hiến pháp năm 1992, chưa tương thích với việc bỏ quy định “UBND do HĐND bầu”.

Quy định này sẽ đặt ra vấn đề khó lý giải thuyết phục là trong điều kiện không tổ chức HĐND huyện, quận phường thì UBND tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đó là cơ quan chấp hành của HĐND ở cấp nào?

Tương tự, Chủ tịch UBND và các thành viên UBND chịu trách nhiệm cá nhân và tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước HĐND ở cấp nào?

Mặt khác, việc hiến định tên gọi “UBND” tại khoản 2 Điều 115 và “Chủ tịch UBND” tại khoản 2 Điều 116 có thể sẽ không thích hợp với thuộc tính của các cơ quan này theo cơ chế lập như được bổ nhiệm bởi người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên hoặc do nhân dân bầu trực tiếp người đứng đầu cơ quan này.

Kiến nghị sửa đổi các quy định về CQĐP

Từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay và với những lập luận như trên, xin kiến nghị sửa đổi các quy định về chính quyền địa phương tại Điều 115 và 116 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 như sau:

“Điều 115:

 1. Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân chia thành  tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt.

Việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và tiêu chí, trình tự và thủ tục thành lập mới, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ do Luật định.

 2. Tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương có Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính.

 3. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do luật định, phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.

Điều 116:

1. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương.

2. Cơ quan hành chính nhà nước ở các đơn vị hành chính lãnh thổ chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân có thẩm quyền và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

3. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương do Luật định theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trong phạm vi được phân cấp”.

PGS. TS. Nguyễn Minh Phương

Viện Khoa học tổ chức nhà nước – Bộ Nội vụ