Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương là một trong những nội dung nhận được sự quan tâm lớn của nhân dân. Đây cũng là chương nhận được nhiều ý kiến góp ý nhất trong quá trình lấy ý kiến các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng Hiến pháp.

Có thể thấy, các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992; đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, thiết nghĩ các cấp chính quyền ở Trung ương và địa phương cần phải thực hiện đồng thời các nhiệm vụ cơ bản.

Luật hóa quy định về chính quyền địa phương

Trước hết, cần khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương.

Đây là một dự án luật khó, đòi hỏi phải được xây dựng trên cơ sở thực tiễn. Theo đó, cần tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội.

Trên cơ sở đó, sẽ xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xác định cấp chính quyền địa phương để tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với quy định mới của Hiến pháp.

Đồng thời, cần tổ chức thí điểm về mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần của Hiến pháp mới và tổ chức tổng kết thí điểm về mô hình chính quyền đô thị. Từ đó, rút ra những bài học kinh nghiệm cần thiết trong quá trình xây dựng mô hình chính quyền đô thị trong thực tiễn.

Trên cơ sở kết quả tổng kết thực tiễn thí điểm hai mô hình về chính quyền đô thị, mô hình không tổ chức HĐND huyện, quận phường và trên cơ sở khảo sát thực tế, sẽ xây dựng Luật về chính quyền địa phương.

Về nội dung, Luật về Chính quyền địa phương cần xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt nào cần phải có cấp chính quyền, hay nói cách khác là phải có HĐND và UBND; đơn vị hành chính nào chỉ cần cơ quan hành chính là UBND?

Về việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương: Theo khoản 2 Điều 112 thì: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”.

Để thể chế hoá quy định này, trước hết cần nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để xác định rõ được các thẩm quyền nào cần được giao cho cơ quan Trung ương và thẩm quyền nào giao cho địa phương?

Thực tế cho thấy, việc thực hiện phân cấp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa cơ quan quản lý Nhà nước ở Trung ương với cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau hiện nay chưa thật rõ.

Trong nhiều trường hợp, pháp luật còn có sự mô phỏng hình thức tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương cũng như sự đồng nhất về tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; điều này đã làm hạn chế sự chủ động của mỗi cấp chính quyền trong việc điều hành, giải quyết các vấn đề thực tế của địa phương.

Cụ thể là Luật tổ chức HĐND và UBND quy định ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã đều có HĐND và UBND; không có sự khác biệt lớn về tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND ở khu vực đô thị và nông thôn. HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp huyện có 3/4 nhiệm vụ, quyền hạn tương đồng trong lĩnh vực KHCN, TNMT.

HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã có 2/2 nhiệm vụ, quyền hạn tương đồng trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; 4/4 nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực thi hành pháp luật được quy định giống nhau cho HĐND ở cả 3 cấp¹... Do đó, quy định về phân cấp giữa Trung ương và địa phương trong Hiến pháp mới cũng là vấn đề cần được làm rõ trong luật về chính quyền địa phương.

Về quy định HĐND, UBND, Hiến pháp mới tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992 theo hướng: Ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương”.

Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp, “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên.”

Thể chế hoá quy định này, cần nghiên cứu để làm rõ vấn đề: Ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào? Người đứng đầu cơ quan hành chính có phải do dân trực tiếp bầu hay do chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm?

Về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt

Bên cạnh việc khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương, cần xây dựng Luật về đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt.

Luật này cần phải làm rõ: Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào trong hệ thống phân cấp chính quyền ở nước ta.

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội quyết định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt²...

Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, các đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt đang xây dựng đều là đơn vị cấp huyện, như huyện đảo Phú Quốc (thuộc tỉnh Kiên Giang), huyện Vân Đồn (thuộc tỉnh Quảng Ninh)... Do đó, vấn đề này cần phải được làm rõ trong Luật.

Về tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt. Luật cần xác định rõ có mấy cấp chính quyền tại đơn vị hành chính này (một hay hai), từ đó có cơ sở cho việc tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị này.

Về giám sát của HĐND

Về các luật liên quan, cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của HĐND.

Theo khoản 2 Điều 113 của Hiến pháp thì HĐND thực hiện 2 loại chức năng: HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.

Như vậy, với vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này.

Do đó, để bảo đảm việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương thì cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của HĐND, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công việc giám sát của HĐND, đồng thời phát huy được tính tự quản của địa phương.

Tóm lại, với việc quy định các nội dung về Chính quyền địa phương theo hướng mở, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng nhiều văn bản pháp luật nhằm thể chế hoá đầy đủ, toàn diện các quy định của Hiến pháp trong thời gian tới về vấn đề này, mà trước hết là việc xây dựng các văn bản pháp luật nêu trên.

PGS.TS Đinh Xuân Thảo

Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp

1. Theo Báo cáo tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992.

2. Theo khoản 9 Điều 70 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam.