Sửa đổi Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn: Đồng bộ, khắc phục bất cập, kế thừa thành quả

Quy hoạch phải gắn với quản lý đô thị, phát triển hạ tầng

Theo Phó Thủ tướng, Luật Quy hoạch hiện nay điều chỉnh hầu hết các loại quy hoạch: Tổng thể quốc gia, vùng, tỉnh, ngành. Tuy nhiên, song song với đó vẫn tồn tại Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cùng Luật Xây dựng, điều chỉnh nhiều nội dung liên quan đến quy hoạch đô thị, nông thôn.

Hệ quả là trên cùng một không gian lãnh thổ, một tỉnh, một xã, phường… lại có nhiều quy hoạch cùng tồn tại: Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị – nông thôn, quy hoạch phân khu… Tình trạng "một diện tích, nhiều quy hoạch" khiến cho việc quản lý, phân bổ nguồn lực đất đai, nhân lực, tài nguyên… trở nên phức tạp, thiếu khả thi.

Bên cạnh đó, theo pháp luật, quy hoạch phải được lập theo đúng trình tự: Từ quy hoạch chung đến quy hoạch phân khu, rồi quy hoạch chi tiết. Tuy nhiên, thực tế nhiều nơi chỉ có quy hoạch chung, sau đó nhiều năm mới lập phân khu, khiến quy hoạch chi tiết không có căn cứ. Tình trạng "ngược quy trình" này gây ách tắc, thậm chí mâu thuẫn khi triển khai dự án.

"Quy hoạch đáng lẽ phải là công cụ khoa học để phân bổ và sử dụng nguồn lực, nhưng hiện nay lại chồng chéo, mâu thuẫn, dẫn đến vướng mắc cho hàng nghìn dự án trên cả nước", Phó Thủ tướng chỉ rõ.

Về Dự thảo Luật, Phó Thủ tướng nêu hai phương án tiếp cận để sửa đổi. Một là xây dựng quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn như một loại quy hoạch không gian đầy đủ, có thể thay thế một số quy hoạch khác (như quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch tỉnh, quy hoạch thành phố). Quy hoạch này phải bao gồm cả quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết cho đô thị, tỉnh, thành phố.

Hai là lồng ghép quy hoạch đô thị, nông thôn vào các quy hoạch cấp trên (quy hoạch tỉnh, quy hoạch tổng thể quốc gia). Khi đó, quy hoạch chung của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ đóng vai trò quy hoạch chính, hạn chế tình trạng lập nhiều quy hoạch song song.

Phó Thủ tướng cũng lưu ý, quy hoạch đô thị không thể tách rời quản lý đô thị và hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là cấp, thoát nước. "Một đô thị mà không có hạ tầng thì không thể coi là đô thị đúng nghĩa. Quy hoạch phải gắn với công tác quản lý, là công cụ để quản lý phát triển", ông nhấn mạnh.

Cho rằng cần xem xét lại việc duy trì hai hệ thống pháp luật, một về quy hoạch chung, một về quy hoạch đô thị, nông thôn, Phó Thủ tướng đặt vấn đề: Nếu quy hoạch đô thị, nông thôn có đặc thù riêng, có thể tích hợp thành một chương trong Luật Quy hoạch, thay vì để song song gây xung đột.

Đối với nội dung tiêu chí phân loại đô thị, Phó Thủ tướng đề nghị cơ quan soạn thảo (Bộ Xây dựng), các đại biểu phân tích, làm rõ cơ sở thực tiễn, khoa học của việc pháp lý hoá thành nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. "Tiêu chí phân loại đô thị cần được nghiên cứu khoa học bài bản, đưa thẳng vào luật, trở thành căn cứ pháp lý, khoa học cho công tác lập quy hoạch", Phó Thủ tướng gợi mở.

"Sửa đổi lần này phải quyết tâm thay đổi tư duy, khắc phục triệt để những bất cập của hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn", Phó Thủ tướng kết luận.

Rút ngắn quy trình, tinh giản nhiệm vụ lập quy hoạch

Báo cáo tại cuộc họp, Thứ trưởng Bộ Xây dựng Nguyễn Tường Văn cho biết các mục tiêu chính của lần sửa đổi này là hoàn thiện hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn, làm rõ mối quan hệ với hệ thống quy hoạch quốc gia và quy hoạch ngành.

Phù hợp với mô hình chính quyền 2 cấp, xác định rõ phạm vi, đối tượng lập quy hoạch thay cho cách tiếp cận cũ vốn dựa vào đơn vị hành chính (thành phố, thị xã, thị trấn).

Làm rõ các cấp độ quy hoạch, rút ngắn quy trình từ quy hoạch chung đến quản lý, tránh hình thức, bảo đảm khả thi trong triển khai dự án.

Đồng bộ giữa các loại quy hoạch, bảo đảm sự thống nhất về ranh giới giữa khu đô thị, khu kinh tế, khu du lịch quốc gia và các khu chức năng khác; đồng thời tăng cường phân cấp, phân quyền, làm rõ trách nhiệm từng cấp chính quyền và đơn giản hóa thủ tục hành chính.

Quy trình lập quy hoạch sẽ có thể rút ngắn. Trước đây, từ quy hoạch chung phải qua quy hoạch phân khu, rồi đến quy hoạch chi tiết; nay với công nghệ số và dữ liệu đầy đủ, có thể tích hợp, chỉ còn hai cấp: Quy hoạch chung (bao gồm nội dung phân khu) và quy hoạch chi tiết gắn với dự án.

Các nhiệm vụ lập quy hoạch cũng được tinh giản, bỏ bớt thủ tục không cần thiết, chỉ giữ lại yêu cầu như "đầu bài" để tư vấn nghiên cứu. Việc này nhằm giảm độ trễ, rút ngắn thời gian triển khai dự án.

Một điểm mới quan trọng là phân cấp mạnh mẽ hơn nhưng linh hoạt. Cấp xã có thể tự lập, phê duyệt quy hoạch khi đủ năng lực; trường hợp vùng sâu, vùng xa chưa bảo đảm, cấp tỉnh sẽ trực tiếp hỗ trợ và quyết định.

Thứ trưởng Nguyễn Tường Văn khẳng định, quy hoạch đô thị và nông thôn bao gồm đầy đủ chỉ tiêu kỹ thuật, kinh tế – xã hội, quy chuẩn xây dựng. Chẳng hạn, mỗi đô thị khi phân loại theo cấp độ đều có quy định cụ thể về diện tích cây xanh, hạ tầng giao thông, hạ tầng xã hội. Nhờ đó, loại quy hoạch này có thể thay thế cho nhiều quy hoạch khác, kể cả kế hoạch sử dụng đất.

"Đây là công cụ kỹ thuật, khoa học, gắn chặt với phân bổ không gian, xác định công trình, dự án cụ thể; chứ không chỉ là những chỉ tiêu tăng trưởng chung chung", Thứ trưởng Nguyễn Tường Văn nhấn mạnh.

Đề xuất tiêu chí phân loại đô thị phù hợp với tình hình mới

Liên quan đến Dự thảo Nghị quyết về phân loại đô thị, Bộ Xây dựng cho biết, mục tiêu đặt ra là đánh giá chất lượng quy hoạch, hạ tầng và mức độ phát triển đô thị; gắn với nhu cầu xem xét để chuyển từ xã thành phường hoặc tỉnh trở thành thành phố trực thuộc Trung ương.

Hệ thống phân loại tập hợp nhiều tiêu chí và tiêu chuẩn, vừa là sản phẩm, vừa là đầu vào cho công tác quy hoạch. Trên cơ sở đó, Bộ đề xuất 3 nhóm tiêu chí chính để đánh giá phân loại đô thị: Vai trò, vị trí và chức năng (chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa – xã hội, trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành); Mức độ đô thị hóa (quy mô dân số, tỉ lệ lao động phi nông nghiệp, tỷ lệ dân số đô thị – nông thôn); Trình độ phát triển hạ tầng và không gian kiến trúc cảnh quan (hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tổ chức quản lý phát triển).

Dựa trên 3 nhóm tiêu chí, hệ thống đô thị cả nước sẽ được phân thành 4 nhóm cơ bản: Đô thị trung tâm cấp quốc gia (các thành phố trực thuộc Trung ương, có trình độ phát triển cao nhất, đóng vai trò đầu tàu, thậm chí vươn tầm khu vực); Đô thị trung tâm cấp vùng (liên quan đến vai trò liên tỉnh, vùng); Đô thị trung tâm cấp tỉnh; Các đô thị cấp dưới, gắn với xã – phường chuyển lên.

Các tiêu chí cũng mang tính định hướng để chính quyền địa phương dựa vào đó đối chiếu, xác định những gì đã có, những gì còn thiếu, từ đó lập chương trình, kế hoạch đầu tư theo lộ trình.

Đáng chú ý, với việc không còn chính quyền đô thị riêng (thành phố trực thuộc tỉnh, thị trấn, thị xã…), Bộ Xây dựng đề xuất tiêu chí mới để xác định phạm vi và ranh giới đô thị, dựa trên quy mô dân số và diện tích, gắn với hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật, là nơi tập trung dân cư đông, có tỉ lệ lao động phi nông nghiệp cao, có hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đầy đủ.

Phó Thủ tướng nhấn mạnh nội dung về tiêu chí phân loại đô thị cần được tiếp cận một cách đầy đủ, đồng bộ và mang tính định hướng rõ ràng, "phải đi trước, trở thành cơ sở để xây dựng quy hoạch đô thị – nông thôn, thay vì chỉ dựa vào quy hoạch có sẵn. "Tiêu chí này là đầu vào, dẫn dắt cho quá trình vẽ lên bức tranh phát triển đô thị, trong bối cảnh hiện nay chúng ta đang rất khó khăn về cơ sở và phương pháp", Phó Thủ tướng nói.

Tại cuộc họp, ông Trần Ngọc Chính, Chủ tịch Hiệp hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, nhấn mạnh việc sửa đổi Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn là yêu cầu cấp thiết, có ý nghĩa quan trọng với sự phát triển quốc gia. Luật phải được thiết kế hiện đại, phù hợp với yêu cầu trong nước, hội nhập quốc tế và đồng bộ với các quy hoạch tổng thể quốc gia đang điều chỉnh; thích ứng với mô hình chính quyền 2 cấp; nghiên cứu thấu đáo nhằm giữ gìn giá trị thương hiệu, lịch sử, văn hóa của nhiều đô thị quen thuộc như Hội An, Đà Lạt, Vinh…

TS. Ngô Trung Hải, Tổng Thư ký Hiệp hội Các đô thị Việt Nam cho rằng quá trình sửa đổi Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cần tháo gỡ bất cập, trao quyền chủ động cho cấp cơ sở nhưng không làm méo mó cấu trúc không gian đô thị vốn đã hình thành, phát triển theo quy luật tự nhiên và lịch sử. Nếu để quy hoạch cục bộ ở cấp xã/phường dẫn dắt, có thể phát sinh mâu thuẫn thực tiễn như thiếu đất nghĩa trang, bãi rác, xử lý nước thải… gây khó khăn trong quản lý và phối hợp.

Dẫn kinh nghiệm quốc tế, TS. Ngô Trung Hải đề xuất thành lập ban quản lý đô thị do tỉnh lập, hoặc hội đồng liên phường, liên xã, nhằm điều phối quy hoạch trên phạm vi không gian chung, tránh manh mún, cục bộ.

Trong khi đó, TS. Lưu Đức Hải, Viện trưởng Viện Nghiên cứu đô thị và Phát triển hạ tầng (Tổng hội Xây dựng Việt Nam) cho rằng giải pháp căn bản là giao cho chính quyền cấp tỉnh quản lý, kế thừa và tiếp tục định hướng phát triển các đô thị đã có quy hoạch trước đây, để từng bước đô thị hóa trở lại trong phạm vi đơn vị hành chính hiện nay.

Bên cạnh đó, đô thị không phải là một ngành, mà là nơi tích hợp đầy đủ các yếu tố kinh tế, xã hội, hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Do đó, quy hoạch đô thị cần mang tính không gian tổng thể còn quy hoạch ngành mang tính định hướng.

Đồng tình với ý kiến này, lãnh đạo UBND TP. Hà Nội, TP. Hải Phòng nêu ý kiến, cần nhìn nhận quy hoạch đô thị và nông thôn như là quy hoạch không gian phát triển liên ngành, tránh bị quy nạp thành quy hoạch ngành; bổ sung cơ chế, công cụ quản lý phù hợp với thực tiễn các đô thị lớn, sau khi sáp nhập, sắp xếp lại.

Lãnh đạo các bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Thông tin và Truyền thông, Y tế thống nhất cho rằng, việc sửa đổi luật lần này phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, mang tính định hướng dài hạn, giải quyết song song hai hướng: Phát triển vùng nông thôn lên thành đô thị, và giữ gìn, phát triển các đô thị hiện hữu dù không còn vai trò hành chính.

Luật cần đồng bộ với các nghị quyết, quy hoạch khác và tạo hành lang pháp lý để phát triển đô thị xanh, thông minh, bền vững, giữ gìn giá trị văn hóa – lịch sử và đáp ứng nhu cầu đời sống người dân.

Thứ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch Hoàng Đạo Cương kiến nghị, cần có cơ chế riêng cho những đô thị có giá trị văn hóa – lịch sử hoặc di sản như Huế, Hạ Long, Đà Lạt, Sa Pa…

Nền tảng pháp lý cho quản lý, phát triển hệ thống đô thị - nông thôn

Kết luận cuộc họp, Phó Thủ tướng Trần Hồng Hà nêu rõ, thời gian qua, quá trình xây dựng pháp luật trong lĩnh vực quy hoạch đô thị, nông thôn còn nhiều hạn chế, từ nhận thức thiếu thống nhất, tư duy phân tán đến phương pháp luận chưa chặt chẽ. Điều đó dẫn tới hệ thống pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính tổng thể, cản trở sự phát triển.

Trong khi đó, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn là nền tảng pháp lý cho quản lý, phát triển hệ thống đô thị - nông thôn trong nhiều thập niên tới, liên quan trực tiếp đến phát triển quốc gia, cần được xây dựng một cách căn cơ, đồng bộ và khắc phục triệt để những bất cập hiện nay.

Từ thực tế này, việc sửa đổi phải hướng đến 3 mục tiêu lớn. Trước hết, luật phải bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất với hệ thống chính quyền hai cấp, gắn với phân cấp, phân quyền và xử lý triệt để những bất cập kéo dài. Thứ hai, luật cần kế thừa những thành quả đã có là hàng trăm đô thị đã hình thành, nhiều quy hoạch vùng và chiến lược phát triển kinh tế – xã hội vẫn đang phát huy tác dụng, không thể phủ nhận hay xóa bỏ, nhưng phải được rà soát, điều chỉnh cho phù hợp. Và cuối cùng, luật phải định hướng phát triển hiện đại, xây dựng quy hoạch tổng thể mạng lưới đô thị – nông thôn trên phạm vi toàn quốc, đồng thời phân loại đô thị dựa trên tiêu chí khoa học, có tính dự báo và phản ánh đúng chất lượng sống.

Phó Thủ tướng nhấn mạnh, mấu chốt là cần xác định rõ bản chất quy hoạch đô thị và nông thôn là quy hoạch quốc gia hay quy hoạch ngành, cơ sở khoa học và vị trí pháp lý ra sao. Việc phân loại đô thị đặc biệt, đô thị loại I, II, III, IV không thể chỉ dựa vào quy mô dân số hay mật độ xây dựng mà cần bộ tiêu chí phản ánh chiều sâu chất lượng, từ bản sắc văn hóa – kiến trúc, thích ứng biến đổi khí hậu, đô thị thông minh, chuyển đổi số, đến quy hoạch giao thông, không gian ngầm, các thiết chế y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao. Luật sửa đổi cũng phải định hình rõ các mô hình phát triển như đô thị nén, đô thị sinh thái, đô thị thông minh, đô thị theo hướng tuyến giao thông (TOD), đô thị vệ tinh… để bảo đảm định hướng dài hạn.

Phó Thủ tướng đặc biệt quan tâm đến nội dung quy hoạch nông thôn, bởi "trong một thành phố trực thuộc Trung ương vẫn có các khu vực nông thôn, vì vậy, quy hoạch đô thị không thể tách rời nông thôn".

Luật phải làm rõ mật độ, cơ cấu kinh tế, đất nông nghiệp, môi trường, hạ tầng và bản sắc kiến trúc nông thôn, đồng thời có mẫu thiết kế phù hợp cho từng vùng. Đây không chỉ là điều kiện để phát triển bền vững mà còn tạo quỹ đất cho quá trình đô thị hóa trong tương lai.

Từ những vấn đề đặt ra, Phó Thủ tướng yêu cầu Bộ Xây dựng thành lập tổ công tác gồm các chuyên gia, bộ, ngành liên quan để cùng Bộ rà soát, xác định lại cơ sở lý luận, thực tiễn, phạm vi, đối tượng, kết cấu nội dung luật, báo cáo Chính phủ và kiến nghị lên Quốc hội.

Phó Thủ tướng nêu rõ, Luật sửa đổi phải vừa giữ được những thành quả, di sản đã có, vừa loại bỏ những bất cập cũ, để mở ra một giai đoạn phát triển đô thị – nông thôn hiện đại, bền vững, phù hợp với bối cảnh mới. Những vấn đề lớn, mang tính nguyên tắc phải được luật hóa, còn các vấn đề kỹ thuật, chi tiết sẽ giao Chính phủ quy định. Bộ tiêu chí phân loại đô thị cần được xây dựng rõ ràng, có thể đưa vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua để tạo cơ sở triển khai ngay.

Minh Khôi