Sử dụng hiệu quả các công cụ để quản lý đất đai

Tại Hội nghị Trung ương 5 khóa XIII, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nhấn mạnh yêu cầu cần phải hoàn thiện hệ thống chính sách đất đai hợp lý hơn nhằm giảm khiếu kiện, mâu thuẫn liên quan đến đất đai, bảo vệ được cán bộ, qua đó phát huy được vai trò đặc biệt quan trọng của nguồn lực đất đai trong tiến trình phát triển đất nước.

Liên quan đến hệ thống, chính sách pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập trong thời gian qua khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 và đề xuất những giải pháp, phóng viên Báo Điện tử Chính phủ đã có cuộc trao đổi với TS. Nguyễn Trí Hiếu, chuyên gia tài chính - ngân hàng, người đầu tiên thành lập ngân hàng Việt Nam tại Mỹ và cũng là người có nhiều đóng góp, tham mưu trong vấn đề kinh tế, tài chính, đất đai cho giới xây dựng luật tại Việt Nam.

Thông tin, dữ liệu về đất đai còn chậm và thiếu minh bạch

Các nghiên cứu gần đây chỉ ra một trong những nguyên nhân hàng đầu của các mâu thuẫn về đất đai ở nước ta là sự chưa cụ thể, rõ ràng của thể chế đất đai. Chính sự chưa rõ nghĩa của các khái niệm trong hệ thống pháp luật và quy định hành chính quản lý đất đai đã tạo cơ hội cho một số cán bộ thực thi chính sách vụ lợi. Điều đó dẫn đến khiếu kiện của những người dân. Theo ông, góp ý trong Luật Đất đai sắp tới, những khái niệm, vấn đề nào cần làm rõ?

TS. Nguyễn Trí Hiếu: Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2014. Trong 8 năm qua, thị trường nhà đất thay đổi và hiện nay Luật Đất đai đang được Quốc hội xem xét và sửa đổi. Lần sửa đổi này hy vọng sẽ đưa ra những điều chỉnh cần thiết cho một thị trường đang được vận hành với rất nhiều vướng mắc và bất cập. 

Theo tôi, những vướng mắc và bất cập này bộc lộ qua những hiện tượng sau:

Thứ nhất, những quy định trong hệ thống pháp luật về đất đai còn chồng chéo. Đơn cử như theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013, các dự án "treo" được gia hạn thêm 24 tháng, nếu sau 24 tháng đã gia hạn mà đất đó vẫn bị "treo" thì Nhà nước được thu hồi cả đất và các tài sản đã đầu tư trên đất. Tuy nhiên, quy định thu hồi tài sản đã đầu tư trên đất chưa phù hợp với Hiến pháp năm 2013, vì tài sản này được hình thành đúng pháp luật đầu tư, nên Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ tài sản của nhà đầu tư.

Thứ hai, có những quy định về quản lý đất đai chưa rõ ràng, thiếu chặt chẽ và đồng bộ. Ví dụ, để bảo đảm phát triển bền vững kinh tế-xã hội đất nước, thì việc thu hồi diện tích lớn đất lâm nghiệp để phục vụ cho các lợi ích công cộng và phát triển công nghiệp, dịch vụ là điều không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, do sự không chặt chẽ, rõ ràng, đầy đủ của các quy định của Luật Đất đai năm 2013 về thu hồi đất đã dẫn đến hàng loạt tiêu cực xảy ra như: Thu hồi đất lâm nghiệp diễn ra một cách ồ ạt rồi không sử dụng để đất bị hoang hóa; việc bồi thường cho người có đất bị thu hồi không thỏa đáng; thiếu công khai trong thu hồi đất... làm cho tình trạng khiếu kiện phức tạp với số lượng lớn, kéo dài.

Thứ ba, việc sử dụng đất đai thiếu hiệu quả và tình hình ô nhiễm trầm trọng tại nhiều vùng miền. 

Cũng liên quan đến đất đai nông lâm trường, đến nay, dù đã có hơn 75% địa phương cơ bản hoàn thành rà soát, phân định ranh giới và có phương án sắp xếp, đổi mới với các diện tích đất nông lâm trường, nhưng kết quả vẫn không đạt được như kỳ vọng. 

Với các diện tích đã xác định chuyển đổi, bổ sung quỹ đất cho địa phương, thì vấn đề liên quan đến rà soát ranh giới và chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn là điểm nghẽn lớn nhất. 

Hiện vẫn có 13/45 địa phương chưa hoàn thành việc phân định ranh giới đất đai nông lâm trường; 34/45 tỉnh vẫn đang vướng mắc trong việc thực hiện rà soát và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng được giao, cho thuê đất.

Điều đó dẫn tới nghịch lý thiếu-thừa khi một diện tích lớn đất đai luôn ở trong trạng thái chờ. Các công ty nông, lâm nghiệp không còn hoặc không có kế hoạch cũng như kinh phí quản lý, sử dụng hiệu quả dẫn đến một diện tích không nhỏ rừng và đất lâm nghiệp đã và đang chịu sức ép lớn về xâm lấn, chuyển đổi. Trong khi đó, người dân địa phương xung quanh lại luôn trong tình trạng "đói đất" sản xuất.

Không chỉ vậy, một trong những bất cập trong sắp xếp, quản lý đất có nguồn gốc nông lâm trường là tình trạng sử dụng quỹ đất của Nhà nước để cho thuê, cho mượn, khoán trắng; lợi dụng ranh giới giữa rừng sản xuất với rừng đặc dụng và rừng phòng hộ không rõ ràng để khai thác rừng không đúng pháp luật còn thường xuyên xảy ra. Tình trạng giao khoán đất sai mục đích, sai đối tượng, thất thoát, để đất hoang hóa, lãng phí tài nguyên đất đai, tài nguyên rừng khá phổ biến tại các nông lâm trường, công ty nông, lâm nghiệp...

Thứ tư, thông tin, dữ liệu về đất đai còn thiếu minh bạch. Theo tôi, ở đây chưa có sự thống nhất giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội vùng, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của các địa phương. Có tình trạng chậm cập nhật hoặc cập nhật không đầy đủ các quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn mới... vào quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất hằng năm.

Thứ năm, có giai đoạn thị trường lâm vào tình trạng đầu cơ thổi giá. Việc này không những làm thất thu thuế cho Chính phủ mà còn gây thiệt hại cho nhà đầu tư, làm méo mó thị trường. Nguyên nhân là do thị trường bất động sản đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau (liên quan đến bất động sản, thuế, tài chính...) còn chồng chéo, xuất hiện nhiều lỗ hổng. 

Ở nhiều nơi, chính quyền cấp phường đã để giới đầu cơ tự ý mở đường, phân lô chia tách thành nhiều thửa đất nhỏ, dẫn đến hình thành các khu dân cư trên đất nông nghiệp. Bên cạnh đó, giá đất tăng nóng đã khiến nhiều người làm liều, tự ý xây dựng, rồi tình trạng phân lô bán nền tràn lan. Điều này không chỉ làm xáo trộn thị trường mà còn khiến giá bất động sản tăng quá cao và làm cho những người có nhu cầu thật về đất đai khó có thể mua được.

Thứ sáu, có tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai. Tôi lấy ví dụ, tại TPHCM, giai đoạn 2010-2016 đã xảy ra nhiều vụ tham nhũng liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai. Việc này đã khiến nhiều cán bộ lãnh đạo Thành phố và các sở, ban, ngành của địa phương bị kỷ luật, cách chức, thậm chí bị khởi tố. 

Nguyên nhân ở đây là do chế tài trong Luật Đất đai năm 2013 còn quy định rất chung chung. Một số lỗ hổng trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật đã bị các nhóm lợi ích lợi dụng, thao túng, tự tung tự tác. Điều này cho thấy nhu cầu bức thiết cần phải sửa đổi Luật Đất đai để lấp những lỗ hổng đó.

Thứ bảy, những tranh chấp xung đột giữa Nhà nước và người dân còn liên quan đến đền bù giải toả. Ở đây là vấn đề chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận. Trong nhiều trường hợp, quyền của người sử dụng đất trên thực tế là quyền sở hữu. Nhưng trong các trường hợp phải thu hồi, bồi thường, các cơ quan chức năng lại quá nhấn mạnh quyền của Nhà nước (quyền chủ sở hữu) mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất đã tạo dựng, bồi bổ cho đất. Khi định giá đất bồi thường, xử lý hoặc chưa thỏa đáng mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (thu hồi theo giá Nhà nước quy định quá thấp, giao đất tái định cư lại theo giá gần sát giá thị trường).

Về vấn đề khái niệm, tôi cho rằng một trong những khái niệm cần phải làm sáng tỏ là theo Hiến pháp, đất thuộc về toàn dân và Nhà nước đại diện cho toàn dân để quản lý đất đai. Nếu hiểu đúng tính đại diện của Nhà nước để quản lý đất đai thì Quốc hội phải đại diện toàn dân và quản lý đất đai cho toàn dân, nghĩa là Quốc hội là nhà quản lý chứ không phải Chính phủ. 

Để thi hành nhiệm vụ này, Quốc hội có thể uỷ quyền cho Chính phủ thực hiện việc quản lý, nhưng Quốc hội phải luôn theo dõi thường xuyên việc quản lý của Chình phủ. Trên thực tế thì Chính phủ là nhà quản lý và Chính phủ báo cáo Quốc hội về công việc quản lý. Quốc hội trở thành cơ quan giám sát từ xa mà lẽ ra phải sát sao và chỉ đạo Chính phủ nếu xảy ra bất cập.

Trong dự thảo sửa đổi lần này, các khái niệm về các phân khúc thị trường cũng cần phải làm rõ và đưa ra những tiêu chí cụ thể để lượng hoá thị trường, bao gồm phân khúc thị trường đất nông nghiệp, đất công nghiệp, đất thương mại, đất nhà ở và những phân khúc mang tính hỗn hợp như bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng, Condotel, Officetel, Shophouse. Những loại hình bất động sản mới này còn khoảng trống lớn về pháp lý và thuế vụ. Bên cạnh việc làm rõ nhiều khái niệm về đất đai và bất động sản, luật cần có những biện pháp chế tài để xử phạt những hoạt động vi phạm pháp luật, chẳng hạn việc xử lý các khách sạn xây dựng trên đất nông nghiệp hay việc một số chung cư cho phép cư dân mở của hàng tạp hoá trong chung cư dùng để ở.

2 mặt của 1 vấn đề để giải quyết tranh chấp đất đai

Thực tế cho thấy cùng một hệ thống luật pháp nhưng vẫn có những địa phương để xảy ra mâu thuẫn, có địa phương không để xảy ra mâu thuẫn đất đai. Như vậy, có phải là có sai sót trong cơ chế hay trong quá trình thực thi luật pháp về đất đai không, thưa ông? Ông lý giải về vấn đề trên như thế nào?

TS. Nguyễn Trí Hiếu: Theo tôi, việc có sự khác biệt trong xử lý mâu thuẫn đất đai giữa nhiều địa phương nằm chủ yếu ở sự quan tâm hay thiếu quan tâm của chính quyền địa phương đối với nguyện vọng của người dân. 

Người dân Việt Nam hiền hoà, không thích tranh tụng và xung đột. Tại các địa phương, UBND lắng nghe người dân và giải quyết những tranh chấp hài hoà với quyền lợi của người dân là những địa phương giải quyết nhanh chóng các mâu thuẫn và dễ dàng nhận được sự đồng thuận của người dân và các thành phần kinh tế tại địa phương đó. Ngược lại, khi người dân cảm thấy chưa thỏa đáng trong công tác bồi thường và chính quyền không lắng nghe tiếng nói của người dân thì nơi đó thường bùng phát xung đột và mâu thuẫn.

Dĩ nhiên sự mâu thuẫn và xung đột tại nhiều địa phương cũng tuỳ vào sự thi hành pháp luật và các quy định của Nhà nước. Theo quan sát của tôi thì những địa phương thi hành pháp luật và các quy định một cách chặt chẽ, minh bạch, khách quan là những nơi ít xảy ra mâu thuẫn. Dường như có một sự tương quan giữa thi hành pháp luật một cách công minh và quan tâm đến những nguyện vọng của xã hội và người dân. Những nơi nào ít có xung đột hay giải quyết xung đột hiệu quả là những nơi chính quyền địa phương đáp ứng được cả hai yêu cầu trên.

Có thể khẳng định vai trò của chính quyền trong việc xử lý các vụ việc liên quan đến đất đai là rất lớn. Chính quyền muốn thực thi được phải dựa vào các chính sách và các công cụ thực thi chính sách. Vậy theo ông, thời gian qua, các công cụ thực thi chính sách như công cụ tổ chức, công cụ quyền lực, công cụ tài chính, công cụ thông tin đã hiệu quả hay chưa, cần phải sửa đổi như thế nào?

TS. Nguyễn Trí Hiếu: Theo quan sát của tôi, các công cụ thực thi chính sách đã được thi hành, nhưng chưa công cụ nào được sử dụng một cách hiệu quả, nhất là 3 công cụ: Quyền lực, tài chính và thông tin.

Về công cụ quyền lực, chính quyền sử dụng công cụ này một cách mạnh mẽ trong việc giải tỏa các tranh chấp. Chẳng hạn, về việc đền bù giải toả thì theo luật, người dân không có quyền đàm phán giá đền bù giải toả và phải chấp nhận giá đền bù do Nhà nước chỉ định. 

Tuy nhiên, Nhà nước, trong nhiều trường hợp chưa đưa ra những cơ sở khoa học như giá thị trường của các khu đất lân cận, không chứng minh một cách cụ thể lợi ích công cộng khi phải giải toả một khu vực nào đó. Trong những trường hợp khác, người dân bức xúc khi được đền bù với giá thấp, nhưng sau khi giao đất cho một đơn vị kinh doanh bất động sản thì giá đất nơi đó tăng lên gấp nhiều lần giá đền bù. Đặc biệt, những trường hợp người dân bị cưỡng bức di dời và sau đó phát hiện có sự cấu kết giữa các cán bộ làm công tác quản lý đất đai với doanh nghiệp được giao đất.

Về công cụ tài chính, đây là công cụ gây nhiều bất cập và tạo nhiều mâu thuẫn. Việt Nam là quốc gia xã hội chủ nghĩa, trong đó người nghèo, người có thu nhập thấp cần phải được nâng đỡ nhiều nhất thì ngược lại có thời điểm các thành phần có quyền lực trong xã hội, các doanh nghiệp lớn, các ngân hàng và các "đại gia" tài chính là những người được ưu tiên hơn trong việc thi hành luật đất đai. Một vài chương trình tài trợ như những gói cho vay với lãi suất thấp của Ngân hàng Nhà nước và Ngân hàng Chính sách Xã hội hay Ngân hàng NN&PTNT dù đã giúp nhiều người dân sở hữu căn nhà để ở, ruộng đất để cày cấy, nhưng nói chung công cụ tài chính chưa được sử dụng hiệu quả để giúp đại đa số người dân, nhất là giới lao động và người có thu nhập thấp có mong muốn mua được nhà.

Về công cụ thông tin, đây là công cụ gián tiếp hỗ trợ cho những mâu thuẫn xung đột. So với nhiều quốc gia trên thế giới, việc công khai thông tin về giá cả đất đai, địa ốc, về những kế hoạch xây dựng hạ tầng cơ sở, phát triển đô thị, về nhu cầu nhà ở, nhà cho thuê, bất động sản thương mại tại nhiều địa phương còn thiếu sót. 

Các thành phần kinh tế cho nhu cầu mua/thuê bất động sản phải tự mày mò, tìm kiếm thông tin. Bộ TN&MT, Bộ Công Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính chưa thực sự kết nối với nhau để phổ biến thông tin cho đại chúng. 

Việc thu hồi đất để phục vụ những mục đích công như an ninh quốc phòng, mở rộng hạ tầng cơ sở hay phòng chống thiên tai là việc của Chính phủ. Sự can thiệp trực tiếp của chính quyền là chuyện đương nhiên và vì thế không thể để cho một thành phần kinh tế nào khác hơn. Nhưng chính quyền rất cần tăng cường thông tin về thị trường đất đai, về nhu cầu thực tế cho việc thu hồi đất và nhất là có chính sách đền bù giải toả phù hợp với thị trường và người dân bị cưỡng chế di dời.

Hoàn thiện các công cụ để quản lý đất đai hiệu quả

Đất đai là nguồn lực lớn nhất của nền kinh tế, theo ông, chúng ta cần làm gì để huy động và phát huy được nguồn lực này?

TS. Nguyễn Trí Hiếu: Hai nhân tố quan trọng nhất của một quốc gia là con người và đất đai. Việc huy động và sử dụng đất đai hiệu quả là tiền đề cho sự phát triển của đất nước. 

Theo tôi, những điều chúng ta cần làm để sửa Luật Đấy đai năm 2013, bao gồm:

Thứ nhất, Luật Đất đai sửa đổi cần sớm đồng bộ, thống nhất với các bộ luật khác và phù hợp với sự phát triển mạnh mẽ của môi trường kinh tế-xã hội đất nước. Chúng ta nên hiểu hoàn thiện pháp luật đất đai là hoàn thiện các khái niệm về đất đai và các quy định rõ ràng cho các phân khúc thị trường.

Thứ hai, Quốc hội nâng cao hơn nữa trách nhiệm của mình về việc quản lý đất đai. Điều này phù hợp với Hiến pháp khi quy định "đất đai thuộc về toàn dân và Nhà nước là người đại diện dân quản lý đất đai".

Thứ ba, cần hoàn thiện các chính sách về đền bù giải toả. Việc bồi thường phải minh bạch, công bằng và theo giá thị trường. 

Thứ tư, điều chỉnh việc giao đất với sự minh bạch, công khai và tránh tham nhũng, lợi ích nhóm.

Thứ năm, tăng cường thông tin tại những nơi được quy hoạch, bao gồm những thông tin về kế hoạch của Chính phủ, công khai giá đất tại các vùng lân cận và giá đất sẽ được giao.

Thứ sáu, hoàn thiện các công cụ tài chính, bao gồm việc đấu giá công khai, minh bạch và khách quan. Hoàn thiện và bảo đảm việc đấu giá đất cho phù hợp với thị trường. Những trường hợp đấu giá tại Thủ Thiêm là những bài học quý giá cho các nhà quản lý trong việc tổ chức đấu giá, bảo đảm các thành viên đấu giá có đủ nguồn lực tài chính để tham dự đấu giá và tránh những hoạt động đấu giá mang tính lũng đoạn thị trường và trục lợi cho các công ty đấu giá không thực chất.

Thứ bảy, sử dụng các phân khúc thị trường đất đai, bao gồm đất nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, du lịch, nhà ở một cách hiệu quả trong kế hoạch phát triển quốc gia.

Thứ tám, vấn đề bảo vệ môi trường phải được đặt lên hàng ưu tiên trong tất cả các chính sách, kế hoạch sử dụng và phát triển đất đai.

Trân trọng cảm ơn ông./.

Giang Oanh (thực hiện)